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Hors-thème

La “privatisation” des universités nationales japonaises

The “privatization” of the Japanese national universities
Christian Galan
p. 211-228

Résumés

À l’heure où se réorganisent la plupart des systèmes universitaires des pays européens dans le but affiché de créer un enseignement supérieur “commun”, sinon uniformisé (ECTS, LMD/3-5-8, pôles d’excellence, etc.), le Japon vient d’achever une réforme de ses universités nationales dont la nature et l’ampleur ont, à tout le moins, mis un terme au système d’enseignement supérieur qui avait vu le jour au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Cette réforme, structurellement sans commune mesure avec celle(s) que les pays européens sont en train de mettre en place, étonne par sa radicalité et par les conséquences qu’elle va avoir sur l’ensemble de l’éducation et de la recherche de ce pays. Après avoir présenté la génèse et les grandes lignes de cette réforme, nous nous intéressons dans cet article à ses conséquences ainsi qu’aux arguments avancés pour justifier sa mise en place comme à ceux qui ont été formulés par ses opposants, des arguments qui éclairent d’une façon saisissante la nature réelle des bouleversements qui se préparent au niveau mondial en ce qui concerne l’enseignement supérieur des pays industrialisés.

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Texte intégral

  • 1 Au Japon, l’année universitaire débute le 1er avril et se termine en mars de l’année suivante.

1Le Japon parachève aujourd’hui une réforme de ses universités qui, par sa nature et son ampleur, met rien moins qu’un terme au système d’enseignement supérieur mis en place au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Le point le plus important de cette réforme est le changement de statut des quatre-vingt dix-neuf universités nationales (kokuritsu daigaku) que comptait le Japon jusqu’ici. Le 1er avril 20041, celles-ci ont cessé d’être des universités publiques placées sous la tutelle directe de l’État et se sont vues dotées d’un statut légal spécial qui les place désormais en dehors du système public.

  • 2 1998 : promulgation d’une loi destinée à promouvoir les échanges technologiques entre les universit (...)
  • 3 On trouvera l’essentiel du texte de la loi traduit en anglais à l’adresse Internet suivante : http: (...)

2Cette réforme, annoncée et préparée depuis des années2, était entrée dans sa dernière phase le 9 juillet 2003 avec l’adoption de la « Loi sur l’établissement des universités nationales en tant que personne légale [ou morale] », Kokuritsu daigaku hôjin hô3, une loi préparée sous l’autorité du monbukagakushô, le ministère de l’Éducation, de la Culture, des Sports, des Sciences et de la Technologie japonais (ci-après ministère de l’Éducation ou monkashô). Par cette loi, les universités nationales perdaient leur caractère “public” et devenaient officiellement des “personnes légales [ou morales] [dotées d’une] administration indépendante” ou encore des “établissements autonome de droit public” (le terme japonais hôjin n’est pas aisé à traduire en français), voire pour reprendre la dénomination officielle en anglais des “institutions administratives indépendantes” – Independant Administrative Institution (IAI).

3Derrière ces différentes appellations se cache ni plus ni moins une “privatisation” (min.eika) de l’ensemble des universités nationales menée par ses promoteurs au nom de la nécessité de réagir aux défis imposés par la mondialisation de l’éducation. Cette réforme doit également permettre, toujours selon ces derniers, de trouver une issue libérale à la double crise que traverse le Japon : une crise économique qui fragilise le budget de l’État, d’une part, et une crise démographique sans équivalence au sein des pays industrialisés qui tarit le vivier de recrutement des universités, de l’autre.

4Enjeux de politique intérieure et effets de l’internationalisation des idées néo-libérales se retrouvent ainsi au cœur de cette réforme, étroitement imbriqués, comme on va le voir maintenant plus en détail.

Les trois époques des universités japonaises

5Jusqu’ici, la grande particularité des universités japonaises, qu’elles fussent publiques (kôritsu daigaku) – c’est-à-dire nationales, départementales ou municipales – ou privées (shiritsu daigaku), était notamment d’avoir conservé, comme les universités allemandes du XIXè siècle sur le modèle desquelles elles se sont constituées, la responsabilité de la formation des élites (le système des grandes écoles n’existe pas au Japon), tout en concentrant dans leurs murs l’essentiel de la recherche publique.

6Comme on peut le voir par ailleurs dans le tableau n° 1 ci-contre, si les établissements privés représentaient jusqu’ici 74,1 % de l’ensemble des universités et accueillaient 73,4 % de l’ensemble des étudiants, ils ne formaient en revanche que 23,8 % des doctorants et n’employaient que 52,97 % de l’ensemble des enseignants-chercheurs titulaires du supérieur. Autrement dit : une université sur quatre seulement était publique, mais c’était dans ces universités publiques, qui employaient près de la moitié des enseignants-chercheurs titulaires du supérieur, qu’étaient formés plus des trois quarts des futurs chercheurs.

7Cette situation, que l’on considère comme étant le fruit des réformes de l’après-guerre conduites sous l’autorité des forces d’occupation américaines, s’inscrit également, d’une façon plus profonde, dans l’histoire du développement des universités japonaises depuis la fin du XIXè siècle. Une histoire que l’on divise généralement en trois grandes périodes.

8La première d’entre elles va de la Restauration de Meiji (1868) et plus particulièrement de 1886, année de la création officielle de l’Université impériale de Tôkyô, jusqu’à 1918. Durant ce demi-siècle, furent établies les universités impériales (Kyôto en 1897, Tôhoku en1907, etc.) autour d’un projet qui favorisait la transmission des connaissances de haut niveau et la recherche du savoir – tant au travers de la mise en place des conditions matérielles permettant la recherche scientifique qu’au travers de l’étude des pays étrangers. Le modèle était occidental et la vocation des universités clairement utilitariste : la Nation tout entière devait tirer bénéfice de leurs activités.

Tableau n° 1 : L’enseignement supérieur au Japon (2001)

Total

Universités nationales

Autres universités publiques

Universités privées

Établissements

669

99

74

496

Étudiants

2 765 705

622 679

112 523

2 030 503

Dont doctorants de 3e cycle

65 525

46 406

3 540

15 579

Enseignants-chercheurs titulaires

152 572

60 973

10 769

80 830

Enseignants chargés de cours

137 568

38 189

8 712

90 667

Source : Monbukagakushô, 2002.

9La deuxième période débute le 6 décembre 1918 avec la promulgation d’un nouveau décret qui accordait dorénavant le statut d’université à ce qui n’était jusque-là administrativement que des “écoles spécialisés” (senmon gakkô). Il s’agissait pour la plupart d’entre elles d’établissements fondés à l’initiative de quelques-unes des grandes figures intellectuelles de la Restauration de Meiji pour servir à la diffusion de ce que l’on pourrait rapidement résumer sous l’appellation d’“études occidentales”. Ce fut alors, dans les années qui suivirent, la naissance officielle des grandes universités privées telles que Waseda, Keiô, Meiji, Chûô à Tôkyô, Dôshisha à Kyôto, etc.

10Cette deuxième période vit également se créer de nouvelles universités publiques (nationales, départementales et municipales), et cela un peu partout dans le Japon. Toutes ces créations, comme d’ailleurs la naissance des grandes universités privées, avaient été rendues nécessaires par l’évolution positive de la situation économique japonaise au lendemain de la Première Guerre mondiale : de nouveaux établissements devenaient nécessaires pour former toujours plus de cadres de haut niveau, tant pour la fonction publique que pour le secteur privé, ainsi que des professionnels hautement qualifiés – médecins, ingénieurs, scientifiques, juristes, etc. La révolution industrielle que connut alors le Japon transforma ainsi les universités japonaises, privées et publiques, en fabriques de cadres, de fonctionnaires et de professionnels de haut niveau, parfois au détriment de leurs fonctions liées à la recherche et à la transmission des savoirs. Ce processus s’amplifia jusqu’à la fin de la Seconde Guerre mondiale.

11La troisième période, enfin, celle qui s’est achevée le 1er avril 2004, a été inaugurée au lendemain de la défaite de 1945 par l’établissement, sous l’autorité des forces d’occupation, et sur le modèle américain, d’un nouveau système éducatif censé rompre définitivement avec l’éducation d’avant-guerre. À l’échelon universitaire, cela se traduisit par une refonte complète des textes régissant les établissements de l’enseignement supérieur, dans la perspective de garantir, notamment, la liberté d’enseignement et de recherche ainsi que l’autonomie des établissements et le caractère démocratique de leur fonctionnement. De nouvelles universités nationales furent créées au niveau des départements ; apparurent également des institutions d’un nouveau type : les universités féminines et les universités de cycle court en deux ans (tanki daigaku). Sur le plan des contenus, le premier cycle allait dès lors être essentiellement consacré à l’enseignement d’une culture générale, tandis que les spécialisations se voyaient repoussées aux cycles suivants.

12L’investissement financier, toutefois, ne fut pas à la hauteur du projet de refondation et des moyens que celui-ci nécessitait. Les historiens japonais de l’éducation considèrent en général que ce furent en fait essentiellement, à nouveau, des facteurs économiques qui présidèrent à la redéfinition des missions des “nouvelles universités” et à leur réussite : le démantèlement des zaibatsu, les grands conglomérats industriels, tout d’abord, ainsi que les diverses purges qui frappèrent les entreprises et la fonction publique entraînèrent la nécessité de former rapidement un grand nombre de cadres susceptibles de remplacer ceux qui avaient été écartés ; le déclenchement de la guerre de Corée et le recouvrement par le Japon de sa souveraineté, ensuite, accélérèrent le redémarrage de l’activité économique du pays et accrurent encore les besoins en personnels compétents ; enfin, la période de haute croissance économique des années 1955-1965, en augmentant toujours plus ces besoins, finit par donner au paysage universitaire japonais le visage qui fut le sien au cours du demi-siècle écoulé.

13Cette troisième époque a été celle où les universités japonaises, notamment les universités privées, se sont transformées en entreprises géantes accueillant un nombre toujours plus élevé d’étudiants. C’est aussi l’époque où s’est établi entre les familles et l’institution scolaire une sorte de contrat tacite liant le futur professionnel des enfants – en termes de salaire et de niveau de vie – au prestige de l’Université que ceux-ci parviendraient à intégrer. C’est enfin l’époque durant laquelle, les revenus de la population s’améliorant toujours plus, la fréquentation de l’Université est devenue pour de plus en plus de Japonais l’extension naturelle, évidente, de l’éducation commune. Les chiffres, à ce sujet, parlent d’eux-mêmes : 48 universités (publiques et privées) pour un peu plus de 100 000 étudiants à la fin de la Seconde Guerre mondiale ; 382 universités et plus de 1 400 000 étudiants en 1970 ; 686 universités pour près de 2 790 000 étudiants en 2002.

14Cette période “d’explosion scolaire”, qui a vu les taux de fréquentation du lycée et de l’Université s’élever brusquement – de 58 % en 1960 à 94 % en 1980 pour le lycée, et, pour l’université, de 17 % en 1960 à 32 % en 1980, jusqu’à plus de 44 % en 2000 – a aussi été celle durant laquelle la valeur – ou le sens – des diplômes universitaires a changé, de même que les modalités de formation de l’élite : ce n’était plus désormais la possession d’un diplôme universitaire qui garantissait l’accès à celle-ci, mais le “nom” de l’Université qui le délivrait.

Crise de confiance et crise démographique

15À l’origine de la réforme actuelle des universités nationales peuvent être identifiées différentes crises dont les effets se renforcent mutuellement : la crise d’un projet éducatif national écartelé entre les réelles performances et les non moins réelles dérives du système actuel, la crise démographique que connaît le Japon depuis un demi-siècle et qui est entrée aujourd’hui dans une phase aiguë, enfin la crise générale de l’économie japonaise et ses conséquences sur le budget de l’État et sur la société.

16L’accès aux universités japonaises, publiques ou privées, s’est toujours fait sur concours, et, jusqu’à récemment, le “nom” de l’Université intégrée conditionnait de façon quasi automatique l’emploi et le salaire futurs. L’accès à la “meilleure université possible” – traduire : “la plus cotée” – représentait ainsi, depuis les années soixante, l’objectif final des stratégies familiales en matière d’éducation, fût-ce au prix de lourds sacrifices financiers et personnels. L’éclatement de la bulle financière au début des années quatre-vingt-dix, la crise économique qui s’en est suivie, la perte des repères sociaux, la montée du chômage, la précarité de l’emploi, etc., ont cependant mis un terme à cette situation. Les entreprises recrutent à présent moins, les salaires sont moins élevés, les garanties sur le long terme plus aléatoires. Les chiffres, de nouveau, parlent d’eux-mêmes : en 1965, 83,4 % des 162 349 nouveaux diplômés avaient trouvé un emploi immédiatement après leur sortie de l’université, 4,9 % poursuivant des études supérieures. Ce chiffre était encore de 81 % en 1990, pour 400 103 nouveaux diplômés (6,8 % de ces derniers continuant leurs études), mais, en 2001, il n’était plus que de 57,3 % pour 545 512 nouveaux diplômés (10,8 % poursuivant leurs études) (Monbukagakushô, op. cit ).

17La confiance des familles dans l’institution universitaire et leurs certitudes quant à la nécessité d’obtenir à tout prix le meilleur diplôme possible s’en sont trouvées ébranlées.

18Le système universitaire a également été touché de plein fouet, au cours de la dernière décennie, par la crise démographique que traverse le Japon. Le taux de fécondité, en chute continue depuis la fin des années cinquante – le renouvellement des générations n’est plus assuré depuis le milieu des années soixante-dix –, atteint aujourd’hui le niveau record d’à peine 1,39 enfant par femme. Si la chute de ce taux paraît à présent enrayée, les statistiques du ministère des Affaires générales (sômushô) ne laissent cependant entrevoir aucune remontée significative au cours des cinquante prochaines années. Les projections du Bureau de la statistique évaluent la population du Japon dans un siècle (2100) à près de la moitié (environ 67 millions) de celle d’aujourd’hui (environ 127 millions). Les conséquences de cette crise démographique sur le plan économique sont évidemment considérables (on prévoit, en 2050, 1 retraité pour 1,5 actif), mais elles le sont tout autant en ce qui concerne le fonctionnement des universités.

19La population des “nouveaux adultes”, c’est-à-dire celle des jeunes ayant vingt ans au 1er janvier de l’année considérée, est passée de 2 460 000 individus en 1970 à 1 520 000 en 2002, et devrait être de 1 250 000 environ en 20104. La population des jeunes âgés de dix-huit ans, âge de l’entrée à l’université, serait ainsi de 1 250 000 en 2008. Or l’offre actuelle des établissements d’enseignement supérieur japonais en première année étant d’environ 730 000 places (environ 600 000 pour les universités “normales”, 130 000 pour les universités à cycle court), le rapport entre le nombre d’étudiants en âge d’entrer à l’université (cycle normal et court) et celui des places disponibles sera de 1,7 candidats pour 1 place. Si l’on retire de ces 1 250 000 candidats potentiels à l’enseignement supérieur les jeunes qui se détournent d’eux-mêmes de l’université ou choisissent une autre voie à partir du collège (lycée technologique, lycée spécialisé, abandon d’études, entrée dans la vie active, etc.), le ratio que l’on obtient est de 1 pour 1 : il y aurait donc à partir des années 2008-2010 autant de candidats que de places offertes aujourd’hui par l’ensemble des universités.

20Les effets de la baisse démographique sur la gestion des établissements et la qualité des études se font déjà sentir depuis une bonne décennie. Au début des années quatre-vingt-dix, les universités japonaises – essentiellement les universités privées – sont ainsi entrées dans une compétition farouche visant à attirer un maximum de “clients” – d’étudiants –, sur la base d’argumentaires mettant certes en avant la “qualité”, le “prestige” de leur établissement, mais également des “avantages” n’ayant que peu à voir avec le travail académique : séjours à l’étranger, vie sur le campus, avantages financiers, confort, logements, etc. La diminution du nombre de candidats a conduit par ailleurs les responsables des universités à s’interroger sur l’avenir (et la philosophie future) des concours d’entrée : trop sévères, ceux-ci mettront à mal l’équilibre financier des universités ; trop laxistes, ils hypothèqueront la crédibilité et la qualité de la formation des étudiants et, au-delà, des chercheurs.

  • 5 Le taux de change retenu dans notre article est celui de décembre 2002 : 100 ¥ = 0,849 €.
  • 6 Les frais restants sont ceux qui sont liés à l’achat des livres, des matériaux pédagogiques, aux tr (...)

21La hausse de la proportion de la population accédant à l’université (45 % en 2001 contre 30 % au début des années quatre-vint-dix) a un temps masqué les effets de la baisse démographique (l’ensemble d’une classe d’âge accédant à l’enseignement supérieur se hissant à plus de 70 %) (Monbukagakushô, 2002, op. cit.). Aujourd’hui cependant, cet effet compensatoire ne joue plus et les universités se doivent donc de trouver d’autres moyens d’équilibrer leur budget. Les frais d’inscription qui demeuraient jusqu’alors les mêmes pour toutes les universités nationales, et qui restaient très inférieurs à ceux des universités privées, vont ainsi vraisemblablement s’aligner très vite sur ces derniers – même si, en théorie, ils devront être compris dans une fourchette fixée par le ministère de l’Éducation. Les universités nationales étaient jusqu’ici financées à 57,6 % par l’État, les 42,4 % restant relevant de leur revenu propre (chiffres de 2001) : frais d’inscription, bénéfice des hôpitaux rattachés aux facultés de médecine, etc. Ces pourcentages étaient respectivement de 11,9 % et 88,1 % dans le cas des universités privées (Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology, 2001a : 5). Les dépenses annuelles d’un étudiant d’une université privée étaient en moyenne, en 2001 (ibid., p. 6), de 1 234 900 ¥ (soit environ 10 500 €5), parmi lesquels les frais d’inscriptions et autres frais liés à la prise en charge par l’université comptaient pour 85,9 %, soit 1 060 780 ¥ (9 000 €)6. Pour un étudiant d’une université nationale, la somme moyenne des dépenses se montait “seulement” à 564 500 ¥ (soit environ 4 800 €), parmi lesquels les frais d’inscriptions et autres frais liés à la prise en charge par l’université comptaient pour 75,1 %, soit 423 940 ¥ (3 600 €) (Ministry of Éducation, Culture, Sports, Science and Technology, op. cit., p. 6).

  • 7 Les tenants de la réforme ont d’ailleurs clairement fait de cette augmentation des droits un object (...)

22Les frais d’inscription étant cependant le seul poste budgétaire pouvant assurer des revenus fixes et prévisibles, beaucoup d’observateurs japonais pensent que les universités publiques seront rapidement tentées de les augmenter, et cette différence de traitement qui profitait jusqu’ici aux étudiants du public pourrait n’être bientôt plus qu’un lointain souvenir7.

La montée en puissance de l’idéologie ultralibérale

  • 8 Obuchi Keizô (1937-2000), Premier ministre de 1998 jusqu’en avril 2000.

23La réforme des universités nationales s’inscrit ainsi tout à fait dans le projet plus vaste du gouvernement japonais, qui, dans le cadre de la politique décidée par le gouvernement Obuchi8, projette de restructurer de fond en comble l’ensemble de l’administration et de la fonction publique japonaises sur une décennie afin de réduire en dix ans le nombre de fonctionnaires de 25 %.

24En ce sens, cette réforme apparaît bien comme l’expression – et la confirmation – de la conversion d’une grande partie des élites gouvernementales japonaises au libéralisme. L’objectif clairement affiché de ces élites est ainsi, aujourd’hui, selon leurs propres mots, de solder l’héritage de l’après-guerre en faisant sauter le dernier verrou qui protège le caractère national et centralisé du système actuel, à savoir, sinon la Constitution de 1946 elle-même, du moins la « Loi fondamentale sur l’éducation » (Kyôiku kihon hô) de 1947 (la remise en question de la Loi fondamentale sur l’éducation et celle de la Constitution sont de toute façon étroitement liées). Le phénomène mérite d’être souligné car il n’allait pas a priori de soi, le monkashô ayant toujours défendu depuis les années cinquante une conception dirigiste et hautement centralisée de l’éducation. Pour être comprise, cette évolution implique de revenir sur le contexte politico-économique de la réforme universitaire.

  • 9 Mori Yoshirô (1937-), Premier ministre d’avril 2000 à avril 2001.
  • 10 Koizumi Jun.ichirô (1942-), Premier ministre depuis avril 2001.
  • 11 Voir, en anglais, le document du ministère des Affaires étrangères intitulé « Réforme structurelle (...)

25La réforme de l’administration initiée par les gouvernements Obuchi et Mori9, et poursuivie par l’actuel premier ministre Koizumi Jun.ichirô10, vise en effet avant tout à réduire les dépenses liées au secteur public en les transférant sur le secteur privé11 – et, par voie de conséquence, en ce qui concerne l’éducation, à en faire reposer la charge non plus sur le budget de l’État, mais intégralement sur celui des familles. Comme le souligne Horio Teruhisa :

« Introduire le secteur privé dans l’éducation et s’en remettre à lui signifie, économiquement parlant, faire participer les entreprises à l’éducation et faire en sorte que les nouvelles entreprises éducatives soient mises en concurrence pour la recherche du profit. La suppression des financements de l’éducation publique est l’un des points majeurs de la réforme. Cela signifie, du point de vue des entreprises qui visent le profit, la possibilité de traiter l’éducation en marchandise et de la considérer comme source de revenus avantageux. Les chefs d’entreprise savent bien que les parents font tout pour assurer à leurs enfants une bonne éducation » (Teruhisa, 2002 : 257).

  • 12 Voir à ce sujet le numéro spécial de la revue Kyôiku : « Naze, ima kyôiku kihon hô no kaisei ka » ( (...)

26Déjà largement privatisé, l’enseignement supérieur permettait une application rapide de ce programme. Et c’est parce qu’elles constituent un obstacle à la “privatisation” des autres étages du système éducatif que la Loi fondamentale sur l’éducation de 1947 et la Constitution de 1946 – mais pour d’autres raisons en ce qui la concerne – sont aujourd’hui remises en cause12. Affirmant la stricte égalité de tous en matière d’éducation et chargeant l’État de la garantir (on y reviendra plus loin), elles vont en effet à l’encontre d’une politique dont l’objectif, en matière d’éducation, est de ne plus prendre à sa charge que la formation de l’élite et le financement de la recherche scientifique directement liée aux besoins technologiques et économiques du pays et de ses entreprises.

27Les hauts fonctionnaires du monkashô, s’ils continuent de défendre une conception dirigiste de leur rôle, semblent donc avoir trouvé un compromis de circonstance avec les idées libérales en acceptant aujourd’hui le point de vue selon lequel l’État n’a pas à financer ce qui peut l’être par d’autres moyens – en l’occurrence ici, comme on l’a déjà dit, le budget des familles. Et cela, même si ce compromis implique vraisemblablement pour eux une perte de leurs prérogatives en matière de contrôle de l’ensemble du système éducatif.

28En ce sens, la réforme des universités nationales ne met pas simplement un terme au système issu de l’après-guerre, elle remet également en cause la philosophie du système instauré à la fin du XIXè siècle sur le modèle allemand. En fixant le nombre et les salaires des enseignants, les dirigeants de l’époque établissaient certes un contrôle de fait du ministère sur les universités, mais ils garantissaient aussi, en même temps, l’autonomie du savoir et de la recherche liée au bien public.

Perte du statut de fonctionnaire et nouvelles règles de financement

29Les promoteurs de la réforme font valoir l’ensemble des “améliorations” que le changement de leur statut, accompagnant celui des universités, va apporter à la condition des personnels : les enseignants-chercheurs pourront occuper, en plus de leurs tâches universitaires, des fonctions dans le privé – ce que l’ancien statut leur interdisait ; des non Japonais pourront être chargés des plus hautes fonctions de direction – président, vice-président –, ce qui leur était jusque-là impossible ; les présidents d’Université auront une autonomie plus grande et, de fait, un pouvoir renforcé proche de celui des chefs d’entreprise ; ils pourront s’appuyer sur des conseillers extérieurs au sérail universitaire, qui auront le droit d’occuper des postes à responsabilités, dans les conseils d’administration par exemple, et feront ainsi bénéficier les équipes dirigeantes de leur expérience de gestionnaires ; les universités seront autonomes en ce qui concerne les contenus des enseignements – elles l’étaient déjà en partie, mais le ministère gardait un droit de regard sur les programmes ; elles pourront dorénavant ouvrir, et fermer, les cursus d’enseignement au gré de leurs besoins pédagogiques ou budgétaires, sans demander l’autorisation du ministère. Elles gagneront aussi en autonomie pour le recrutement des enseignants, leur nombre, la nature et la durée de leurs contrats, et, de fait, la hauteur de leurs salaires. Elles auront les moyens légaux de gérer au mieux les budgets que le ministère continuera de leur allouer – de façon non plus “égalitaire” comme c’était le cas jusqu’ici, mais en fonction de leurs performances, comme on le verra plus loin – et pourront rechercher et utiliser librement de nouvelles sources de financement, sinon de profits ; des contrats pluriannuels de six ans seront passés entre elles et le ministère, qui mettra en place un système d’évaluation des objectifs proposés par les universités pour garantir leur qualité sans entraver leur autonomie ; les tâches administratives des enseignants-chercheurs seront reconnues et revalorisées, etc.

30Mais ce que voient avant tout les 120 000 employés de ces universités (enseignants, chercheurs et personnels administratifs), c’est que, depuis le 1er avril 2004, ils ont cessé d’être des fonctionnaires de l’État et ont perdu dans le même temps toutes les garanties que cela impliquait en termes de sécurité de l’emploi et de libertés scientifique et académique. Considérés comme des employés du secteur privé, enseignants et personnels non-enseignants ne sont plus protégés par la loi relative au personnel de l’enseignement public qui garantissait leur liberté académique et les protégeait notamment de tout licenciement arbitraire.

31La grande majorité des enseignants-chercheurs et une partie des responsables des universités nationales sont depuis le début opposés à cette réforme, mais le gouvernement qui avait décidé de passer en force sur cette question n’a guère laissé aux récalcitrants que le choix de la réprobation éditoriale dans les revues, les journaux ou – essentiellement – sur Internet.

32La rupture annoncée en matière d’autonomie ne semble cependant pas aussi totale qu’il y paraît au premier abord ou que se plaisent à le soutenir les partisans de la réforme. En effet, les objectifs à moyen terme définis par les universités devront être validés par le ministère sous la forme de plan pluriannuels, tandis que les “performances” des universités seront elles-mêmes évaluées par une commission placée sous la seule autorité de ce même ministère. Certes les objectifs à moyens termes retenus par le ministère devront respecter les grandes lignes des propositions des universités – un compromis destiné à ne pas porter atteinte au principe d’autonomie si fortement soutenu par ailleurs, ni à la cohérence apparente de la réforme. Mais la commission chargée de l’évaluation aura de facto un pouvoir énorme, puisque de son audit dépendra l’attribution des budgets.

33Selon certains universitaires, le nouveau système pourrait même, à l’arrivée, dépendre encore plus étroitement qu’aujourd’hui des contrôles du monkashô. En ce sens, l’“évaluation” (hyôka) imposée par ce dernier aux universités apparaît bien comme la clef de tout l’édifice et ce sur quoi va reposer la principale différence entre le nouveau système et l’ancien. Ce dernier dotait en effet de façon très égalitaire toutes les universités nationales et le faisait sur des critères directement liés au nombre des étudiants, des enseignants, etc., ainsi que sur la base des projets de recherche déposés individuellement par les enseignants-chercheurs. Le nouveau système met un terme à cette pratique en établissant, par le biais de l’évaluation, une hiérarchie non seulement entre les universités nationales mais également entre les Facultés et les départements qui les composent, ainsi qu’en instaurant une concurrence directe avec les universités privées. La répartition des financements du ministère se fera en effet, d’une part, en fonction des résultats de l’évaluation de la réalisation des plans pluriannuels des universités, et, d’autre part, au travers du programme des COE, Center Of Excellence, en “japonais”13.

34L’objectif de ce programme est de faire émerger au plan national trente centres d’excellence parmi les composantes des universités publiques et... privées, afin de les doter d’un maximum d’aides gouvernementales (i.e. de financements publics). Les brochures largement diffusées par le gouvernement japonais à l’étranger au travers de ses représentations officielles résument cet objectif en parlant de la volonté de faire naître des « distinctive universities in a competitive environment » (Ministry of Éducation, Culture, Sports, Science and Technology (Government of Japan), 2001b).

35Ce programme satisfait à l’évidence les composantes des “grandes” universités nationales et privées qui jouaient déjà un rôle de premier plan dans des domaines très pointus de la recherche scientifique. L’évaluation des universités va aboutir de fait à leur classement en différentes catégories – un classement régulièrement réactualisé –, et leur dotation financière sera dorénavant calculée à partir de leurs performances, de leurs ambitions et de l’adéquation entre leur politique sur le plan de la recherche et l’intérêt bien pensé du Japon – i.e. de l’industrie et des entreprises japonaises. La manne publique sera ainsi répartie de façon inégale entre les anciennes universités nationales ; de façon doublement inégale, en fait, puisqu’elle parviendra à présent également, selon les mêmes règles, aux universités privées qui possèderont des domaines hautement performants ou considérés comme tels par le ministère. Cela apparaît d’ailleurs clairement lorsqu’on observe le détail des dotations COE de 2002 et de 2003 : ce sont en effet les “grandes” universités nationales et, à un degré moindre, privées, c’est-à-dire celles qui avaient déjà le plus d’atouts à faire valoir et le plus de moyens à consacrer à la recherche, qui voient la majorité de leurs projets retenus.

36Ainsi, en 200314, parmi les cent trente-trois projets sélectionnés qui allaient se partager 15,8 milliards de yens sur cinq ans (environ 135 millions d’euros)15, les mieux dotées étaient les universités nationales de Tôkyô et de Kyôto (respectivement quinze et onze projets chacune), suivies par l’Université privée de Keiô (sept projets), l’Université nationale d’Ôsaka (sept projets), l’Institut technologique de Tôkyô (cinq projets), les universités nationales de Nagoya, du Tôhoku, du Hokkaidô, du Kyûshû et de Kôbe (avec respectivement six, sept, six, quatre et six projets). Ces dix universités représentaient ainsi à elles seules 55,6 % des projets sélectionnés et raflaient 61 % de la dotation globale, et deux d’entre elles, celles de Tôkyô et de Kyôto (déjà les mieux dotées en 2002), se voyaient même accorder près du quart (22 %) de l’ensemble des financements (respectivement 1,99 et 1,47 milliard de yens – 17 et 12,5 millions d’euros environ)16… Rappelons qu’il y a encore à ce jour 669 universités publiques et privées au Japon.

37Beaucoup d’enseignants japonais redoutent en fait qu’au travers des disciplines favorisées dans le programme des COE ne se lise en filigrane le désengagement progressif de l’État dans le financement des composantes centrées sur les disciplines ne présentant que peu d’intérêt, sinon même aucun intérêt du tout, au regard des besoins de l’économie.

Fusion des universités et resserrement des liens avec les entreprises

  • 17 Source : Asahi shinbun, 11 octobre 2001 et 25 janvier 2002.
  • 18 Ibid.

38Une des conséquences directes de la réforme est le mouvement de fusion des établissements que celle-ci a provoqué. Dès 2002, près de 70 % des universités, publiques et privées, avaient envisagé, voire même déjà décidé, de fusionner avec un autre établissement du supérieur17. Six universités et écoles supérieures nationales du Hokkaidô avaient créé un conseil regroupant leurs vice-présidents respectifs, trois universités avaient fait de même dans le Tôhoku, tandis que les sept universités nationales de l’île de Shikoku étaient en pourparlers pour fusionner leurs Facultés d’éducation, etc.18.

39Le mouvement s’est ensuite accéléré. La loi du 9 juillet 2003 ainsi que divers textes de loi annexes ont officiellement entériné un certain nombre de ces fusions ramenant à quatre-vingt-dix-sept institutions administratives indépendantes les cent soixante et onze organismes nationaux liés à l’enseignement supérieur qui existaient jusque-là, les universités “nationales” stricto sensu passant de quatre-vingt dix-neuf à quatre-vingt-neuf. L’Université nationale et l’Université des métiers du livre de Tsukuba ont ainsi fusionné dès juillet 2003 ; les fusions des universités nationales et des universités de médecine situées dans les mêmes villes ont été effectives à la rentrée 2004 dans le cas des villes de Fukui, Shimane, Kagawa, Kôchi, Saga, Ôita et Miyazaki ; etc.

40Quant aux soixante-douze autres institutions nationales qui existaient jusque-là, leur nombre a été ramené après fusion administrative à… huit. Les cinquante-cinq écoles techniques supérieures nationales, kokuritsu kôtô senmon gakkô, ne constituent plus qu’une seule entité administrative. Les quinze organismes inter-universitaires nationaux ont fusionné en quatre entités administratives indépendantes. Le Musée national de l’histoire japonaise situé dans la région de Tôkyô, le Centre de recherche international d’études japonaises de Kyôto, et trois autres organismes du même genre sont ainsi, par exemple, aujourd’hui regroupés en un unique “Institut de recherche de la culture et de l’homme”. L’Institut national de l’informatique, l’Institut de la statistique, l’Institut national de la recherche polaire et l’Institut national de la génétique ont, eux, été regroupés en un seul grand “Institut de recherche de l’information et des systèmes”, etc. Pour le monkashô, ces fusions doivent permettre le renforcement du système de l’éducation et de la recherche en rendant le pays plus compétitif sur le plan international.

41Dans les faits, pourtant, il s’agit surtout, pour le moment, en ce qui concerne notamment les universités privées et certaines petites universités publiques, d’un réflexe de survie de la part d’établissements qui savent très bien que, dans la nouvelle configuration de l’enseignement supérieur ainsi que dans le contexte actuel de chute démographique, leur fusion en des entités plus grandes – et donc financièrement plus robustes – est quasiment leur seule garantie de survie. Et personne ne fait non plus mystère du fait que ces fusions ou ces regroupements entraîneront à terme des coupes sombres parmi les personnels qui, de toute façon, enseignants ou non, vont connaître – et connaissent déjà pour certains d’entre eux – une précarisation de leur statut.

42Parallèlement à ces fusions, synonymes de mutualisation des ressources, sinon d’économies à grande échelle, l’autre grand objectif de la réforme, pour le gouvernement, est de favoriser les liens entre les centres de recherche universitaires performants et le monde industriel. Cet objectif, qui consiste officiellement à mettre en place les conditions matérielles nécessaires à une recherche “créative” en partenariat avec les grandes entreprises, et qui fut longtemps l’apanage des universités privées japonaises, est devenu, depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, au travers d’une série de textes officiels, une des priorités que le gouvernement a imposée aux universités nationales. Le plan du monkashô, aujourd’hui, est de faire en sorte que plusieurs centaines de sociétés réunissant en un même pôle l’administration/ État, les universités et les entreprises voient rapidement le jour. Bien sûr, les secteurs concernés appartiennent presque exclusivement aux domaines scientifiques (voir les intitulés des domaines favorisés par les COE) : informatique, environnement, robotique, nanotechnologies, sciences de la vie, électronique, chimie, etc. La finalité est de passer d’un système dans lequel la recherche fondamentale était largement dominante à une situation de coopération tripartite centrée autour de la recherche appliquée, et cela en rapprochant le monde universitaire du monde économique de façon à ce que celui-là s’adapte davantage et mieux aux besoins de celui-ci.

43Cette plus grande implication du privé dans la recherche publique apparaissait à beaucoup d’autant plus nécessaire que jusqu’ici, globalement, les budgets de la recherche ne provenaient qu’à 52,2 % de l’État (chiffre de 2002), et que le budget public pour l’enseignement supérieur ne représentait que 0,43 % du PIB. Les lois votées à partir du milieu des années quatre-vingt-dix afin de renforcer les ponts établis entre le secteur privé et les universités ont commencé à porter timidement leurs fruits : les contrats de R&D passés entre entreprises et universités, qui ne représentaient en 1991 que 45 milliards de yens, se montaient en 1998 à 60 milliards (respectivement 382 et 510 millions d’euros environ). Somme encore insuffisante cependant aux yeux du gouvernement, pour qui, à l’évidence, il s’agit maintenant de passer à la vitesse supérieure.

  • 19 Voir par exemple : Sheldon Krimsky, 2004.

44Un des leitmotiv des autorités japonaises – à l’exemple de ce qui se fait dans d’autres pays – consiste à encourager les chercheurs universitaires à mieux valoriser leurs travaux, notamment par des dépôts de brevets. Mais, sur ce plan-là aussi, les risques sont grands, aux yeux des scientifiques japonais, de voir les effets positifs de tels encouragements annihilés par l’abandon de pans entiers de la recherche, en l’occurrence de tout ce qui ne déboucherait pas sur des applications industrielles immédiates. Le tableau que dressent les chercheurs japonais sur leurs pages web est terriblement pessimiste : travaux orientés par les seuls besoins du marché, court terme privilégié aux dépens de la recherche fondamentale, résultats confisqués ou gelés pour protéger les avantages des partenaires “payeurs”, etc. Mais sur ce point, il est vrai, le débat n’est pas propre au Japon19.

Perte de la liberté académique et anticonstitutionnalité de la réforme

45Parmi les arguments avancés par ceux qui s’opposent à la réforme et à la privation de la liberté académique à laquelle elle va, à leurs yeux, aboutir, sont évoqués l’anticonstitutionnalité de la réforme et le caractère “illégal” de son contenu au regard de la Loi fondamentale sur l’éducation de 1947. La Constitution affirme en effet dans son bref article 23 que « la liberté de l’enseignement est garantie » (Direction générale de l’information, ministère des Affaires Étrangères du Japon, 1976 : 3). L’article 98 rappelle par ailleurs que, la Constitution étant la loi suprême du pays, « aucune loi, ordonnance, aucun édit impérial ou autre acte de gouvernement, en tout ou partie, contraire aux dispositions y afférentes, n’aura force de loi ou validité » (ibid., p. 8). Pour les opposants à la réforme, la loi de juillet 2003 ne garantissant plus la liberté d’enseignement et de recherche – ce qui est un euphémisme –, elle ne respecte donc pas la Constitution.

46La Loi fondamentale sur l’éducation, elle-même liée organiquement à la Constitution par son préambule, outre qu’elle réaffirme la liberté de l’enseignement (article 2 et surtout article 10 – cf. Teruhisa, op. cit., pp. 275-277), insiste également sur un autre des grands principes fondateurs du système éducatif japonais de l’après-guerre : l’« égalité des chances dans l’éducation » (article 3 – ibid.). Or, en “privatisant” de fait ses universités nationales le gouvernement prive la population de la garantie d’études supérieures accessibles économiquement. Le concept même de “distinctive universities” évoqué plus haut apparaît ainsi à beaucoup comme intrinsèquement contraire au principe d’égalité affirmé à la fois par la Constitution et par la Loi fondamentale sur l’éducation.

47Pour certains présidents d’Université cependant, l’existence de rendements privés de l’éducation justifient la transformation de l’éducation supérieure en bien privé. C’est ainsi qu’à la question : « êtes-vous d’accord avec l’idée qu’en termes de finances publiques, les universités nationales ne sont pas des biens publics ? », le président de l’Université nationale Hitotsubashi (Tôkyô) répondait à un journaliste de l’Asahi shinbun en mars 2002 :

« Du fait que les universités génèrent des profits individuels sous la forme de promotions et de salaires [futurs pour les étudiants], elles ne peuvent pas être considérées comme des biens purement publics. Le ministère de l’Éducation (...) est entièrement derrière la ministre Tôyama Atsuko, dont la politique repose sur le principe que le gouvernement central ne doit rien faire, qui peut être délégué au secteur privé ou aux autorités locales. Il est donc bien temps de redéfinir la nature des universités nationales »20.

48D’autres présidents, toutefois, affichaient tout aussi clairement à la même époque leur opposition au projet de réforme en considérant qu’il y avait un grand danger à appliquer les lois du marché à l’enseignement supérieur. Opposant les soucis d’équilibre budgétaire et de réforme fiscale du gouvernement aux conditions nécessaires à l’exercice et à l’avancement de la recherche et de l’enseignement, certains d’entre eux contestaient notamment l’abandon du principe « un département, une université nationale », un abandon qui ne manquerait pas d’affaiblir certaines régions et de créer des inégalités dont le Japon pourrait souffrir dans le futur – sans compter que cette mesure apparaît, comme on l’a vu, contraire à la loi de 1947 sur l’éducation, voire même anticonstitutionnelle, dès lors qu’elle met à mal l’égalité de tous face à l’éducation en fonction de critères sociaux ou tout simplement de critères géographiques.

49Cette réforme entraîne également de nombreux problèmes annexes que nous ne pouvons aborder ici, tel que celui de la formation continue des enseignants. La réforme des universités semble en effet être également le prétexte pour refondre le système de formation des enseignants en réduisant drastiquement le nombre des institutions chargées de cette tâche (quarante-huit aujourd’hui), mettant ainsi un terme au système de l’après-guerre, dans lequel une école normale existe dans chaque département. Se pose alors un problème de fond lorsqu’on considère les autres tâches, notamment celles de formation continue assumées jusqu’ici par ces écoles : qui s’en chargera dans le cas où elles disparaîtraient et qu’adviendra-t-il également des cours qu’elles assurent dans les cursus d’autres établissements universitaires ? Les conséquences sur le tissu éducatif local seront importantes, entraînant vraisemblablement par ricochet de nouvelles modalités de certification et de contrôle des enseignants.

  • 21 Bien qu’il n’y ait, a priori, que peu de relations entre l’histoire des universités japonaises et c (...)

50La réforme des universités nationales apparaît ainsi la première étape d’un projet de restructuration complète du système éducatif japonais, un projet qui cherche à rompre définitivement avec le modèle de l’après-guerre et à inscrire l’éducation japonaise dans une logique purement libérale. Ainsi apparaît-elle d’une certaine manière comme l’une des premières manifestations d’un changement radical de projet de société. L’exemple japonais, rapporté aux réformes universitaires en cours dans les pays européens21, montre que, sans doute pour la toute première fois dans l’histoire du Japon, comme dans celle des pays européens, une réforme éducative de grande envergure est envisagée pour appliquer indifféremment à la gestion de tous ces systèmes des principes idéologiques identiques – en l’occurrence néolibéraux ou ultralibéraux – développés pour l’ensemble de l’économie mondiale. La réforme des universités nationales japonaises participe au processus de redéfinition internationale de l’enseignement supérieur qui a débuté au début des années quatre-vingt-dix.

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Bibliographie

Direction générale de l’information, Ministère des Affaires étrangères du Japon, 1976, La Constitution du Japon, « La vie au Japon », n° 05202 (décembre).

Krimsky (S.), 2004, La Recherche face aux intérêts privés, Paris, Les Empêcheurs de penser en rond.

Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology (Government of Japan), 2001a, Higher Education in Japan – Guide, Tôkyô, avril.

Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology (Government of Japan), 2001b, To be distinctive universities in a competitive environment – Building an intellectually Affluent Nation, Tôkyô, mars.

Monbukagakushô, 2002, Monbukagakushô tôkei yôran (Statistiques générales du ministère de l’Éducation), Tôkyô.

Naosumi (A.), 1997, « Privatiser les universités japonaises », Cahiers du Japon, n° 73, automne, pp. 37-42.

Teruhisa (H.), 2002, « La démocratie et l’éducation au Japon », Daruma, revue internationale d’études japonaises, n° 10-11, automne-printemps, pp. 245-264.

Teruhisa (H.), 1993, L’Éducation au Japon, Paris, CNRS Sociologie.

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Notes

1 Au Japon, l’année universitaire débute le 1er avril et se termine en mars de l’année suivante.

2 1998 : promulgation d’une loi destinée à promouvoir les échanges technologiques entre les universités et les entreprises ; octobre 1998 : publication du rapport du Conseil des universités (Daigaku shingikai) qui servit de référence au cadre de la réforme : « Un projet pour les universités du XXIè siècle et des propositions de réforme pour le futur (rapport) – pour des universités éclatantes d’originalité dans un environnement de compétition » (Nijûisseiki no daigaku zô to kongo no kaikaku hôsaku ni tsuite (tôshin) – kyôsôteki kankyô no naka de kôsei ga kagayaku daigaku) ; 2000 : levée de l’interdiction faite aux enseignants-chercheurs des universités publiques de cumuler deux emplois – ils peuvent ainsi à présent participer tout à fait légalement à la direction de sociétés privées ; mars 2002 : rapport final de la Commission de réflexion et d’enquête sur la mise en place de la réforme des universités (Chôsa kentô kaigi), etc.

3 On trouvera l’essentiel du texte de la loi traduit en anglais à l’adresse Internet suivante : http://www003.upp.so-net.ne.jp/znet/znet/docs/NUCLaw-extract.html.

4 Source : http://www.stat.go.jp/data/guide/i173.htm

5 Le taux de change retenu dans notre article est celui de décembre 2002 : 100 ¥ = 0,849 €.

6 Les frais restants sont ceux qui sont liés à l’achat des livres, des matériaux pédagogiques, aux transports et aux activités extra académiques.

7 Les tenants de la réforme ont d’ailleurs clairement fait de cette augmentation des droits un objectif à très court terme : « Si les universités et autres établissements d’enseignement supérieur étaient transformés en entreprises [ce qui est le cas de puis le 1er avril 2004], (…) ils pourraient fonctionner comme le font aujourd’hui les universités privées, c’est-à-dire en comptant principalement sur les droits payés par les étudiants. (…) un délai de trois ans devrait leur suffire pour devenir opérationnelles une fois privatisées » (Naosumi, 1997 : 39).

8 Obuchi Keizô (1937-2000), Premier ministre de 1998 jusqu’en avril 2000.

9 Mori Yoshirô (1937-), Premier ministre d’avril 2000 à avril 2001.

10 Koizumi Jun.ichirô (1942-), Premier ministre depuis avril 2001.

11 Voir, en anglais, le document du ministère des Affaires étrangères intitulé « Réforme structurelle de l’économie japonaise : mesures fondamentales pour une gestion macro-économique », en date du 26 juin 2001
(http://www.mofa.go.jp/policy/economy/japan/reform-m.html).

12 Voir à ce sujet le numéro spécial de la revue Kyôiku : « Naze, ima kyôiku kihon hô no kaisei ka » (« Pourquoi, aujourd’hui, une révision de la Loi fondamentale sur l’éducation ? »), avril 2003, n° 687.

13 Voir : http://www.jsps.go.jp/j-21coe

14 Voir : http://www.mext.go.jp/a_menu/koutou/coe/03090401.htm

15 Soit entre vingt-trois et trente-cinq unités de recherche pour chacun des domaines retenus : “médecine”, “mathématiques, physique et sciences de l’univers”, “génie civil, machines, construction et autres technologies”, “sciences sociales”, “domaines multidisciplinaires, complexes et nouveaux”.

16 Voir :
http://argon.u-strasbg.fr/Applicatifs/actujapon/Utilisateur/UtilisateurActualite.asp?idActualite=335

17 Source : Asahi shinbun, 11 octobre 2001 et 25 janvier 2002.

18 Ibid.

19 Voir par exemple : Sheldon Krimsky, 2004.

20 http://www.asahi.com/english/op-ed/K2002030700399.html

21 Bien qu’il n’y ait, a priori, que peu de relations entre l’histoire des universités japonaises et celle des universités françaises, on trouve de fortes convergences entre la réforme dont nous venons de retracer les étapes et les projets que défend le ministère de l’Éducation français, comme le montre une tribune de Luc Ferry intitulée « Nos priorités pour l’enseignement supérieur » (Le Monde, 5 juillet 2002).

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Pour citer cet article

Référence papier

Christian Galan, « La “privatisation” des universités nationales japonaises », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs, 4 | 2005, 211-228.

Référence électronique

Christian Galan, « La “privatisation” des universités nationales japonaises », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs [En ligne], 4 | 2005, mis en ligne le 12 juillet 2012, consulté le 17 octobre 2017. URL : http://cres.revues.org/1294

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Auteur

Christian Galan

Maître de conférences en japonais, Université de Toulouse-le Mirail/CNRS, Centre d’études sur le Japon, UMR 8040.

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