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Dossier : Écoles publiques, écoles privées au “Sud“ : usages pluriels, frontières incertaines
I- Occurences théoriques et usages sociopolitiques du public et du privé

Public, privé,... ou hybride ?

L’effacement des frontières dans l’éducation
Public, private or hybrid? The erosion of frontiers in education
Annie Vinokur
p. 13-33

Résumés

Les débats, politiques et théoriques, autour de l’opposition public/privé en éducation sont actuellement brouillés par l’effacement des frontières traditionnelles entre ces deux catégories. Dans la pratique se développent rapidement des formes hybrides, légitimées désormais par la doctrine de la “bonne gouvernance”. L’enjeu, considérable, en est la restructuration opaque du pouvoir de décider dans nos systèmes éducatifs.

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Texte intégral

1Comme le montrent les conflits qui opposent régulièrement les tenants respectifs des enseignements public et privé, ces catégories sont très fortement connotées, positivement ou négativement selon les cultures et les convictions politiques. Mais on prend rarement la peine de définir leurs contenus dans les débats. C’est ce que tente tout d’abord cette communication, en recensant les critères qui fondent cette distinction : critères juridiques qui définissent la nature des producteurs de services d’enseignement, critères politico-économiques relatifs à la nature du service lui-même. Ce rapide parcours révèle le progressif brouillage des frontières entre les notions de public et de privé, au moment même où, dans la pratique, c’est leur hybridation qui se généralise. Mais cette hybridation est depuis peu elle-même théorisée comme principe de gouvernement de l’éducation : ce devrait être désormais un enjeu central des débats sur le devenir des systèmes éducatifs.

Établissement privé, établissement public ? Les critères juridiques

2Les critères juridiques se réfèrent à la nature de l’établissement d’enseignement. Le plus traditionnel porte sur sa propriété, le plus récent sur sa gestion.

Le critère juridique de la propriété

3Selon ce critère traditionnel, généralement utilisé pour classer les effectifs d’élèves entre types d’établissements :

  • 1 Par conséquent, élever la contribution des usagers en modifiant cet arbitrage n’est pas “privatiser (...)

4est public l’établissement producteur de services d’enseignement dont le propriétaire est une personne morale de droit public, l’État ou l’un de ses démembrements. Il peut être entièrement financé sur des fonds publics ou faire appel partiellement à la participation financière de personnes de droit privé, en particulier les familles. Le service d’enseignement est non marchand, c’est-à-dire que, lorsqu’une contribution est demandée aux élèves, cette contribution n’a pas vocation à couvrir le coût de production. Ce n’est pas un “prix”, mais un “tarif” dont la fixation relève d’un arbitrage public entre les contributions respectives du contribuable et de l’usager au service public1 ;

  • 2 Cette fonction d’accréditation et de surveillance s’exerce également sur les services privés juridi (...)

5est privé l’établissement dont le propriétaire est une personne, physique ou morale (association confessionnelle, communauté, entreprise, fondation, etc.) de droit privé. Cet établissement peut être non marchand ou marchand sans but lucratif (la contribution des usagers ou clients couvre le coût de production du service) ou marchand à but lucratif lorsque l’entreprise d’enseignement a pour objectif le profit. Les établissements privés non marchands peuvent recevoir des fonds publics, voire être entièrement subventionnés. Qu’ils soient non marchands ou marchands, les établissements privés sont généralement soumis à une surveillance des pouvoirs publics, soit au titre du contrôle de l’usage des fonds publics, soit au titre de la fonction régalienne de garantie, pour les utilisateurs, de la qualité d’un service dont ils ne peuvent juger par eux-mêmes2.

6Ce critère renvoie donc à la base au principe de la liberté des propriétaires de décider de l’usage de leurs biens, mais liberté limitée, pour les agents de droit privé, par le pouvoir de contrôle réglementaire et/ou financier de l’État. Ce qui est cohérent avec la tradition juridique des nations occidentales. Mais le critère de la propriété ne nous dit rien sur la structure du financement ni sur celle du pouvoir de décider de qui bénéficie de quelle instruction.

Le critère juridique de la gestion

7L’OCDE (2000) classe désormais les institutions éducatives en publiques ou privées « selon que c’est une entité publique ou privée qui détient le pouvoir suprême de prendre les décisions concernant les affaires de l’institution. Le contrôle ultime du management de l’institution est repéré en référence au pouvoir de déterminer l’activité générale de l’école et de nommer ses dirigeants ». Cette définition ne devrait pas en pratique donner des classements très différents de ceux fondés sur le critère de la propriété (exemple : une école d’État dont la gestion est concédée à une firme privée resterait publique). Mais elle a l’intérêt de se référer au critère du pouvoir de décision, scindé ici entre un pouvoir ultime de contrôle et un pouvoir subordonné de gestion.

8Synthétisant les doctrines des grandes organisations internationales (UNESCO, OCDE, Banque Mondiale), l’Institut International de Planification de l’Éducation considère comme « privées les institutions d’enseignement qui ne sont pas contrôlées par une autorité publique, mais qui sont au contraire contrôlées et gérées par un organisme ou un conseil de gestion privé qui n’a été ni désigné par un organisme public ni élu par vote public... Les critères de propriété ou de financement ne rentrent pas en ligne de compte pour déterminer la différence entre école privée et publique. Les écoles privées peuvent avoir n’importe quel type de propriétaire ou de financement, elles peuvent même être financées à 100 % par l’État. La ligne de démarcation est constituée par le mode de gestion des écoles » (Kitaev, 2001 : 3).

9Le texte dit bien « contrôlées et gérées » par un organisme privé. Dans la mesure où on ne connaît guère d’établissements gérés par des organismes privés qui, subventionnés par l’État, échapperaient à tout contrôle public, le champ du secteur privé se rétrécit.

10Le même texte définit ensuite la privatisation : « La transformation de l’éducation en produit commercial – sa privatisation – débouche sur l’implication des marchés et de l’initiative individuelle dans la prestation des services éducatifs... La privatisation peut revêtir différentes formes : gestion privée des écoles publiques (charter schools), financement public d’écoles privées (chèques éducation), implication des parents dans le financement et la gestion de l’éducation de leurs enfants, prestation de services privés dans les écoles : restauration, transports, fourniture de manuels scolaires » (ibid. : 1).

11Ce qui appelle quelques remarques :

  • 3 Location de bâtiments, vente de produits fabriqués par les élèves, services d’expertise, contrats d (...)

12Si privatiser c’est « transformer l’éducation en produit commercial », la très grande majorité des établissements gérés par des organismes juridiquement privés (des plus anciennes écoles confessionnelles aux plus récentes charter schools) ne seraient pas “privés” dans ce sens, dans la mesure où ils fournissent des services d’enseignement gratuits ou non marchands. Seule une faible partie d’entre eux, actuellement, est à but lucratif. En revanche, et en particulier dans les pays où les budgets affectés à l’instruction ont rétréci, les établissements scolaires publics sont fréquemment contraints de (et autorisés à) se procurer des ressources extrabudgétaires. Ils le font en élevant la participation financière des familles (ce qui ne fait pas pour autant du service un produit commercial) et en commercialisant des produits ou des services, mais principalement non éducatifs3. Symétriquement, confier ou sous-traiter aux entreprises privées les services annexes (transports, restauration, manuels..) c’est privatiser ces services et non les services d’enseignement.

13Si privatiser c’est « impliquer les marchés et l’initiative individuelle », cela ne signifie pas pour autant que les services d’éducation deviennent des produits commerciaux. L’exemple le plus connu est celui des « quasi marchés » scolaires, initiés en Grande Bretagne pour l’enseignement obligatoire gratuit. Les écoles sont des établissements publics (dans tous les sens du terme), mais ils sont mis en concurrence par le mode de distribution des fonds publics : si une famille déplace son enfant d’une école A vers une école B, la somme correspondant au coût moyen de l’élève est transférée de A à B. L’idée est ici que l’on peut intégrer certaines des vertus du marché (la concurrence qui incite les établissements à améliorer leur qualité et leur efficacité) dans un secteur public. Il y a dans ce cas quelque chose qui ressemble à du “marché”, mais rien de “privé” (des points de vue de la propriété, de la gestion et du financement) pour autant.

14« L’implication des parents dans le financement et la gestion de l’éducation de leurs enfants » constitue-t-elle une privatisation ? Si la définition de ce qui est privé ne fait pas entrer en ligne de compte le financement, la réponse est négative pour le premier volet de cette proposition. Au demeurant, que la propriété, la gestion et le financement des établissements soient privés ou publics, les parents sont toujours impliqués financièrement dans l’éducation de leurs enfants. Pour ce qui est de leur participation à la gestion, la réponse doit être positive si l’école est autogérée par les parents (et encore seulement, selon la définition des organisations internationales, si les gestionnaires n’ont pas été élus par vote public). Hors ce cas, les parents peuvent fort bien être invités à participer à la gestion d’établissements dépendant d’un organisme public, comme ils peuvent être écartés de la gestion d’établissements privés. Enfin, si l’éducation est un produit commercial, il est clair que la “participation” des familles est la même que dans le choix de la marque de leurs yaourts, laquelle n’implique pas de participer à la gestion des firmes qui les produisent mais, par leur “vote” (un € = une voix) d’élire leur fournisseur préféré.

15On peut trouver l’explication de ces bizarreries dans la confusion de deux postulats de base des organisations internationales. D’un côté, celui de l’efficience supérieure de la gestion privée commerciale. L’idée est en effet qu’il est malaisé d’améliorer les performances d’établissements dont le personnel est fonctionnaire et soumis seulement à des obligations de moyens. En revanche, on l’obtiendra plus aisément d’un gestionnaire privé, surtout s’il est soumis à des obligations de résultats (exemple : amélioration des scores des élèves à des tests standardisés) et libre aussi bien de gérer son personnel selon les règles du droit privé que de modifier sa fonction de production. De l’autre, le postulat de la primauté du contrôle décentralisé, dont le modèle idéal est le marché où s’exerce la souveraineté du consommateur. C’est à une sorte d’esprit gestionnaire que se réfèrerait désormais la notion de “privé”.

16À noter que du côté des adversaires de la “privatisation”, la confusion n’est pas moindre : celle-ci peut désigner l’augmentation des frais d’inscription dans les écoles publiques, l’introduction de méthodes de gestion empruntées au management des entreprises privées, la perte du statut de fonctionnaire des enseignants dans des établissements publics, la montée du consumérisme des étudiants et de leurs familles, ou du pouvoir des sponsors, la pénétration dans l’école des produits et de la publicité de firmes privées, aussi bien que la commercialisation proprement dite des services d’enseignement.

17Mais les ambiguïtés observées dans la distinction entre “producteurs” privés et publics de services d’enseignement pourraient aussi renvoyer en partie aux présupposés relatifs à la nature, privée ou publique, du “bien” éducation produit.

L’éducation, bien privé ou bien public ? Les critères politico-économiques

18Distinguer ce qui relève de la sphère des intérêts particuliers de ce qui procède de l’intérêt général est une question politique, à laquelle l’économie politique a fourni des réponses, libérales ou interventionnistes, selon les enjeux du moment. Entre bien public et bien privé, relevant de l’État ou du marché, l’instruction a suivi ces mouvements.

L’État et les défaillances du marché

La vision micro économique

19Le souci de distinguer par leur nature des biens publics et privés remonte aux débuts du libéralisme classique au XVIIIème siècle en Occident. L’objectif des libéraux était – et est à nouveau – de favoriser le déploiement des intérêts privés en traçant fermement les frontières du domaine de l’État. Tout ce qui ne relève pas par nature du domaine public doit être laissé au libre jeu des intérêts privés, car : « nous savons que le marché représente la façon la plus efficace de produire des biens privés. Mais le marché repose sur un ensemble de biens qu’il est lui-même incapable de fournirIl faut souvent que ces biens soient fournis par des mécanismes non marchands, ou des mécanismes de marché modifiés » (Kaul & al., 1999).

20Relève donc de l’État la fonction de corriger ou compenser les défaillances du marché. Ce que le marché est incapable de fournir, ce sont les biens publics « purs », c’est-à-dire non-rivaux (la consommation d’un bien par un individu n’empêche pas sa consommation par un autre) et non-exclusifs (personne ne peut être exclu de la consommation de ce bien, qui est à la disposition de tous) : les fonctions régaliennes (législation, défense nationale, justice), mais aussi les phares et balises, la recherche fondamentale lorsqu’elle n’est pas brevetable, l’infrastructure routière ou un feu d’artifice…

  • 4 On considère généralement que ces effets sont positifs pour la société.

21L’éducation n’en fait pas partie : elle est un service individualisable, donc exclusif, on peut faire payer l’accès aux services d’enseignement. Mais l’éducation d’un individu est susceptible de générer des effets involontaires, diffus, dont bénéficie4 son environnement économique, social, politique. Ces externalités, que l’individu n’intègre pas dans le calcul qui sous-tend sa décision de poursuivre des études, relèvent dès lors de la sphère publique. Pour les biens qui, comme l’éducation, sont ainsi classés comme “mixtes”, le marché fournit donc des solutions sous-optimales.

22Adam Smith avait déjà traité du problème. Pour tous les types et niveaux d’éducation dont les bénéfices sont appropriés par les élèves sous forme de revenus supérieurs, le libre marché convient. En revanche, l’instruction élémentaire ne rapporte rien aux classes inférieures, cependant que « l’État ne retirera pas de médiocres avantages de l’instruction qu’elles auront reçue. Plus elles seront éclairées, et moins elles seront sujettes à se laisser égarer par la superstition et l’enthousiasme, qui sont chez les nations ignorantes les sources ordinaires des plus affreux désordres... Dans des pays libres, où la tranquillité des gouvernants dépend extrêmement de l’opinion favorable que le peuple se forme de leur conduite, il est certainement de la dernière importance que le peuple ne soit pas disposé à en juger d’une manière capricieuse et inconsidérée » (Smith, 1991 : t. II : 412). Cette instruction ne produisant donc que des externalités, c’est à l’État d’y pourvoir, ce qui pour autant, dans l’analyse de Smith et des classiques, ne signifie pas – pour des raisons d’efficacité – que son financement et sa production doivent relever exclusivement de l’État.

23Dans cette lignée, l’analyse néoclassique contemporaine de l’investissement en capital humain s’efforce de proposer à la collectivité des critères d’allocation des ressources adaptés, par l’élargissement du calcul économique aux externalités non marchandes ramenées à des équivalents marchands.

Exemple : la Banque Mondiale a calculé le taux de rentabilité monétaire de la scolarisation élémentaire des filles dans les pays pauvres en confrontant la dépense correspondante aux bénéfices que la collectivité pouvait tirer des effets de cette instruction sur la baisse de la fécondité (réduction des coûts collectifs d’élevage) et l’amélioration de l’hygiène (réduction des dépenses de santé). La directrice des études de développement du PNUD, qui reprend ces résultats, écrit : « la décision de faire de l’éducation de base un “public good by design” n’est souvent pas fondée sur des considérations morales ou éthiques, mais sur des calculs terre à terre. L’éducation de base, particulièrement celle des filles, est l’un des meilleurs investissements que les pays puissent faire. Les bénéfices nets pour la société sont clairement positifs » (Ikaul/ods/undp/april 2000).

24L’approche micro économique libérale des biens publics suppose, dans tous les cas, (i) que le marché, supposé concurrentiel, fonctionne bien pour l’allocation des ressources à la production de biens divisibles, (ii) que l’on ne s’interroge pas sur la répartition initiale des revenus, (iii) que la mesure en termes monétaires des externalités est possible.

La vision macro économique et macro sociale

25Après la Seconde Guerre mondiale, dans les pays du Nord, les nouvelles formes d’accumulation du capital – caractérisées par l’intégration massive de la population dans un salariat socialisé à l’échelle nationale – génèrent des besoins spécifiques d’éducation. Il s’agit de former et de mobiliser rapidement la main d’œuvre en fonction des demandes des branches d’activité dans un objectif de croissance économique, mais aussi de construire un appareil socialement légitime d’affectation des individus dans la structure hiérarchisée des emplois. Dans les pays du Sud, en particulier ceux qui accèdent à l’indépendance politique, la question centrale est celle du développement. Dans un contexte politique et intellectuel qui considère possible le développement de toutes les sociétés sur le modèle des économies occidentales, tant l’approche keynésienne que les théories du bien-être et les modèles de croissance dérivés de la théorie de l’investissement en capital humain sont convoqués pour justifier un investissement collectif massif d’éducation. Les travaux de E. Denison (1964) sur les fonctions de production macroéconomiques, largement diffusés par les organisations internationales, répandent l’idée que l’instruction scolaire est le facteur principal de la croissance économique et du développement. Pouvait-on laisser ce secteur au libre jeu des mécanismes du marché ? Si tant est que la question ait été même posée à l’époque, la réponse était négative : (i) les ajustements du marché sont trop lents et aléatoires dans un domaine où les délais de production sont longs, et (ii) aussi bien l’importance des besoins en personnel qualifié que la légitimité démocratique de hiérarchies fondées sur l’instruction plutôt que sur la naissance supposent que la collectivité compense l’insuffisance des ressources financières de la plupart des familles. La “course à la scolarisation”, lancée en particulier par l’UNESCO dans les années soixante, recommande aux États de simultanément (i) affecter une part importante des recettes publiques à l’instruction, (ii) “planifier” l’offre d’éducation en fonction des besoins de main d’œuvre prévisibles de l’économie, sur des modèles largement inspirés des balances de main d’œuvre de la planification soviétique.

26En d’autres termes, l’intervention de l’État dans le domaine de l’instruction, comme dans tous les autres domaines de la vie sociale, peut se justifier par un “intérêt général” économique, social, culturel, militaire, etc. La notion de “défaillance du marché” est extensive si l’on admet que le marché n’est pas parfait.

Le marché et les défaillances de l’État

27Avec le retour à une vision micro-économique libérale, l’accent désormais n’est plus mis sur les défaillances du marché (transparent, efficient et juste) mais sur les “défaillances de l’État” (bureaucratique, inefficace et corrompu), aussi bien en ce qui concerne la production du service éducatif que son financement.

  • 5 Sur la critique des méthodes de calcul des taux de rendement de l’éducation, cf. Vinokur (1987).
  • 6 Au cours de la période précédente (1960-1980) rares sont les auteurs (tous sociologues) qui dénonce (...)
  • 7 Cette affirmation est étayée par des taux de rendement privés calculés à partir des revenus actuels(...)

28Depuis les années quatre-vingt la Banque Mondiale diffuse largement des données empiriques sur les taux de rendement privés (pour l’individu) et sociaux (pour l’ensemble de la collectivité) de l’éducation scolaire. Ces calculs tendent à montrer que l’instruction scolaire est plus rentable pour les individus que pour la société, et donc que l’État doit légitimement se désengager de son financement. Il suffit pour cela, dans le calcul des taux de rendement “sociaux” de l’instruction, d’ajouter aux coûts privés (le manque à gagner) les dépenses publiques d’éducation, sans modifier les rendements (le surcroît de revenus que les individus peuvent attendre d’un supplément d’éducation). Les externalités macro-sociales de l’éducation – au demeurant impossibles à évaluer en termes marchands – sont donc évacuées5. L’OCDE, sur la base de données du même type, estime que « en procédant simultanément à un relèvement des droits de scolarité et à un élargissement des dispositifs de prêts aux étudiants, on pourrait contribuer à la réalisation d’objectifs d’équité sans compromettre l’efficience » (OCDE, 2001). Au moment donc où l’enseignement supérieur se “massifie”, l’argument d’équité repose sur l’affirmation que « les diplômés universitaires sont généralement issus de milieux favorisés »6. Au moment où se déconstruisent les systèmes d’emploi administrés qui assuraient aux diplômés des rendements sûrs et élevés, l’argument d’efficience repose sur l’affirmation que ces diplômés « ont des perspectives de revenus élevés »7. Au moment où l’inégalité et l’insécurité des revenus du travail s’accroissent, on ne parle plus des défaillances du marché, mais des défaillances de l’État. Le renversement de perspective coïncide avec la tendance à la polarisation des revenus vers les extrêmes ; dans tous les pays, développés ou pas, les groupes sociaux promus par l’école publique peuvent désormais “retirer l’échelle” et assurer par eux-mêmes leur reproduction intergénérationnelle.

  • 8 Dans les années quatre-vingt-dix, le secteur de l’enseignement a pu être considéré aux États Unis c (...)
  • 9 Cité par Jonathan Kozol, in « Whittle and the Privateers », The Nation, 21 septembre 1992.
  • 10 Des gouvernements peuvent être incités à se priver eux-mêmes de leur pouvoir de contrôle sur le sec (...)

29Le bien public étant, dans ce courant d’idées, défini par référence au marché “parfait” dont il est le résidu inéliminable, l’éducation sera d’abord “tirée” vers le marché, façon la plus efficace de produire des biens privés. De l’institution scolaire on passe à l’éducation, service privé banalisé commercialisable qui peut devenir un débouché pour les capitaux concentrés8. Selon un ancien président de l’université de Yale, devenu directeur d’Édison – une des principales multinationales de l’industrie de l’enseignement –, il s’agit de faire en sorte que « what is now regarded as a right will come to be seen as just one more commercial product – or, more properly, a line of differentiated products »9. Si les services d’éducation sont intégrés dans la négociation en cours de l’Accord Général sur le Commerce des Services (AGCS), ils seront soumis – de manière irréversible – aux règles générales de l’OMC qui excluent la protection d’un secteur ou d’un sous-secteur ouvert à la concurrence internationale. En particulier, tout opérateur pourra dénoncer la concurrence déloyale qu’un service public d’éducation ferait aux services privés, et les obstacles légaux et réglementaires à la libre action des opérateurs devront être supprimés10.

30Il est toutefois deux obstacles majeurs – du moins dans un avenir prévisible – à la transformation du service d’enseignement en pur produit commercial :

31le premier est relatif à la rentabilité des investissements dans ce secteur. Au moins dans les formes présentielles de l’enseignement qui supposent d’importants coûts de main d’œuvre (ce n’est pas le cas dans l’enseignement virtuel, en ligne, qui s’adresse pour l’instant principalement aux adultes en formation continue), les économies d’échelle et les gains de productivité sont limités. Les firmes choisissent donc plutôt, à la périphérie de l’enseignement proprement dit, de réaliser des profits en sous-traitance ou en partenariat avec le secteur public : conception des programmes et des logiciels pédagogiques, location d’enseignants intérimaires, formation des enseignants, « testing », certification, inspection des établissements, expertise, gestion des établissements ou des districts scolaires, enseignement supérieur en ligne en joint venture avec les établissements publics, etc. ;

32le second porte sur les fonctions sociales de l’instruction. Renvoyer l’éducation au seul marché signifierait qu’elle n’est plus un enjeu de société, mais une consommation ou un investissement comme un autre des ménages. Or, dans les mêmes discours dominants, l’objectif de la croissance économique a été remplacé par celui de la “compétitivité” des territoires, qui requiert de mobiliser le “capital humain”, le “capital social”, la “société de connaissance”, la “cohésion sociale”, enjeux macro économiques et macro sociaux au service desquels l’éducation est convoquée.

33D’où une contradiction : comment concilier le renvoi de l’éducation dans la sphère privée, sa soumission à la logique du profit, avec sa mobilisation collective au service de la guerre économique ? Il y a là un problème fondamentalement politique, mais qui ne doit pas être soumis au débat public. L’éducation est en effet un objet de conflit entre travail et capital, et entre groupes sociaux, et l’expérience a amplement montré la difficulté de trancher, i.e. de régler publiquement ces conflits, en particulier dans les pays qui héritent de systèmes éducatifs publics centralisés. La solution est actuellement cherchée dans l’“hybridation” des institutions éducatives.

Ni public, ni privé : hybride

34La notion d’“hybridation éducative” a été proposée par V. Karpov et E. Lissovska pour décrire les pratiques qui brouillent, dans la Russie post-soviétique, les frontières entre les secteurs éducatifs public et privé : « Tandis que l’État a dans une large mesure abandonné ses écoles, la société est encore trop faible, atomisée, inorganisée et financièrement limitée pour assumer le contrôle sur l’éducation. De sorte que de nombreuses écoles se retrouvent dans un no man’s land où elles ne sont plus que formellement gérées par l’État. Peu sont pourtant officiellement privatisées dans la mesure où le nombre de groupes privés capables de produire le service d’enseignement est très limité. Le résultat probable de cette situation est une mutation de grande ampleur des écoles publiques, mutation ni organisée ni contrôlée par le centre » (1998 : 1).

  • 11 Parmi les dix-neuf premiers pays industrialisés, les USA sont le 17ème pour la dépense publique en (...)

35Cette “transition chaotique vers l’inconnu” n’est pas le fait du seul système éducatif de la Russie, même s’il en est un cas d’école et un observatoire privilégié (Vinokur & al., 2001). Partout dans le monde, aussi bien dans les pays économiquement appauvris ou en transition que dans ceux qui appauvrissent délibérément leur secteur public d’enseignement11, on observe l’effacement des frontières entre public et privé. La notion d’“hybridation” de l’éducation mériterait donc d’être approfondie.

36Il convient tout d’abord de préciser ce que cette notion ne recouvre pas, i.e. la nécessaire participation à la production de l’éducation d’un grand nombre d’acteurs et de “parties prenantes” (stakeholders) : les familles, les élèves, les collectivités publiques, les entreprises, les associations, les communautés, les fondations, etc. y participent en temps, travail, financement. L’hybridation ne se réfère pas à cette participation conjointe, mais à une mutation, « ni organisée ni contrôlée par le centre » dans les rapports de pouvoir qui sous-tendent le partage des responsabilités, à l’apparition de “chimères” éducatives caractérisées par l’enchevêtrement opaque des structures de décision, par la difficulté de discerner qui décide.

37La question peut d’abord être considérée d’un point de vue empirique, par l’observation des situations de chevauchement. Mais il convient également de repérer les éléments de théorisation de ce mouvement dans la doctrine de la “bonne gouvernance”.

L’hybridation dans la pratique

38Les formes concrètes d’hybridation sont nombreuses et il s’en crée tous les jours, du fait (i) de l’apparition ou de la montée en puissance de nouveaux acteurs publics et privés (organisations publiques supra ou infra nationales, firmes multinationales de l’industrie de l’enseignement, ONG…), (ii) du développement de la sous-traitance éducative, (iii) de la possibilité offerte à des établissements publics d’intervenir comme entrepreneurs sur le marché.

39Quelques exemples, de nature et d’importance différentes :

40l’ouverture, par des établissements d’enseignement supérieur publics, d’établissements à but lucratif. Ces derniers peuvent prendre la forme de filiales, de joint ventures ou de réseaux franchisés selon les caractéristiques du territoire d’accueil. La maison mère fournit le prestige de son nom, le programme, la certification, parfois des enseignants. Elle prélève des royalties. Cette formule se développe en particulier dans les pays de la périphérie où l’enseignement supérieur est sinistré, et où elle satisfait aux stratégies d’exode des cerveaux des élites locales (Didou, 2002) ;

41la création d’établissements “non publics” (non state) au statut juridique non défini. Le groupe des “fondateurs” peut rassembler des établissements d’enseignement publics, des particuliers (souvent des enseignants du public), des entreprises, des ministères et des collectivités locales. L’investissement initial est fourni par des sponsors, publics et privés. Les locaux sont le plus souvent loués, fréquemment à un établissement public. Les professeurs, rémunérés à la vacation, sont des enseignants du public. Les cours sont payants. La répartition des bénéfices relève généralement du secret des affaires, de sorte qu’il est impossible pour l’observateur de déterminer dans quelle mesure on a affaire à un détournement de fonds publics, ou au contraire à un transfert de recettes extra budgétaires vers des établissements publics dont les dotations budgétaires sont insuffisantes (Vinokur & al. 2001 : chap. IV) ;

42– l’intermédiation de l’aide publique par les ONG. Organisations internationales et États donateurs utilisent massivement les ONG pour la gestion de l’aide à l’éducation. Ces organismes constituent un écran juridiquement privé – passablement opaque – entre les sphères publiques respectives des donateurs et des bénéficiaires ;

43les charter schools, principalement utilisés pour l’instruction des groupes défavorisés. La collectivité sous-traite la gestion de ses établissements d’enseignement obligatoire, entièrement financés sur fonds publics, à des organismes privés : firmes de l’industrie de l’enseignement, églises, communautés, associations de parents d’élèves. En échange de la promesse de résultats (taux de réussite à des tests standardisés ou de taux de passage dans le cycle supérieur) les écoles sont libérées de la plupart des règlements qui s’appliquent aux établissements publics, sont faiblement ou pas du tout contrôlées en ce qui concerne les contenus et les méthodes d’enseignement, et reçoivent l’argent par tête d’élève (ou une fraction de cette somme) qui sinon irait à l’école publique locale ;

  • 12 La discrimination entre élèves peut parfois traverser l’école ou la classe, ceux qui peuvent payer (...)

44les bons d’éducation (vouchers). Le principe consiste à allouer à chaque élève une somme correspondant au coût moyen de son éducation dans un établissement public, ou au coût de l’instruction minimum dans cet établissement. L’élève peut l’utiliser dans l’école de son choix, publique ou privée, à charge pour lui de payer une somme supplémentaire pour accéder soit à certaines écoles, soit à certains services éducatifs payants dans une même école. Le principe peut d’ailleurs très bien fonctionner de manière occulte (pots de vin, sponsoring des parents, etc.). Ce qui permet à des groupes sociaux de s’approprier des pans de l’appareil scolaire public moyennant un financement marginal12, et à des établissements supérieurs publics de construire des trusts intégrés de la maternelle à l’université, la clientèle – sélectionnée sur critère financier – étant rendue captive par des spécialisations précoces et non transférables dans d’autres filières ;

45dans bon nombre de pays à système éducatif public dominant, le soutien scolaire privé à but lucratif est devenu dans les années récentes une « vaste entreprise » (Bray, 1999 : 9), qui peut aller jusqu’à mobiliser 20 % des dépenses des ménages dont les enfants sont scolarisés (Égypte) et 150 % du budget public d’éducation (Corée du Sud). Que ces cours soient délivrés par des enseignants sous-payés ou par des firmes multinationales, leur montée en puissance influe sur la répartition de l’effort public entre les niveaux d’enseignement, sur le contenu de l’instruction et sa certification, et sur l’accès des différents groupes sociaux à l’enseignement public ;

  • 13 Entre autres par l’intermédiaire d’une nouvelle classe de“professeurs-entrepreneurs” à double casqu (...)

46les partenariats public/privé (PPP), vivement recommandés par les organisations internationales, peuvent prendre la forme de contrats de recherche et d’expertise, générant l’interpénétration (fréquemment occulte13) des financements privé et public à l’intérieur des universités entrepreneuriales, fonctionnant en “centres de profit”. Plusieurs pays subordonnent une part croissante de leurs subventions à la recherche des universités publiques à la signature d’un accord de partenariat avec une firme privée. Ils peuvent prendre la forme du sponsoring : l’expression « venture philantropy » a été récemment proposée par des professeurs de Harvard pour désigner une pratique dans laquelle les donateurs « surveillent la gestion des dons de manière à maximiser le “rendement de leur investissement”» (Munro, 2001 : 952). Ils concernent également les accords entre universités publiques et firmes de l’industrie de la communication pour le développement de l’enseignement en ligne à but lucratif. À une échelle supérieure, le VIe programme de recherche de l’Union Européenne (2002) regroupe, sur financement communautaire, laboratoires publics et privés dans des “réseaux d’excellence” dans le but annoncé de concurrencer les États-Unis sur le terrain des brevets ;

47l’augmentation de la participation financière des élèves de l’enseignement public ouvre un débouché aux services financiers dans le développement des prêts aux étudiants et de l’assurance éducation, d’où le poids des lobbies financiers dans les politiques d’éducation. Dans certains cas, l’attribution de prêts bonifiés est subordonnée à l’acceptation par les étudiants “sandwich” de servir de support publicitaire dans leur établissement, ou le cumul de points à la consommation par les ménages de produits des firmes qui créent ces systèmes d’assurance-éducation ;

  • 14 Exemples : la firme Édison, dominante dans le secteur de l’industrie de l’enseignement, offre des p (...)

48la “macdonaldisation” de l’école, qui désigne toutes les formes de pénétration contractuelle des capitaux privés dans l’école publique qui ont pour objet soit le profit immédiat (Hirtt, 2001), soit le profit futur par la fidélisation précoce des futurs consommateurs que sont les élèves au travers de la publicité directe ou incorporée aux matériels pédagogiques14.

49L’interpénétration des financeurs et des décideurs publics et privés pose le problème du contrôle de l’usage des fonds publics, mais surtout celui du pilotage des systèmes éducatifs. En particulier, un apport marginal de financement privé (ou public, étranger ou international) peut conférer un pouvoir disproportionné sur les décisions d’établissements publics, lorsque cet apport est indispensable pour fournir le service (insuffisance des fonds publics) ou pour concurrencer efficacement les autres établissements. La réduction des fonds publics affectés à l’enseignement et/ou la mise en concurrence des écoles sont combinés avec l’autorisation de recourir à des ressources extra budgétaires, le moyen le plus efficace pour soumettre, à petit bruit, un appareil éducatif public à des pouvoirs de décision particuliers.

La théorisation de l’hybridation et la contractualisation de l’éducation

50Comment éviter le débat public sur des problèmes de société sensibles comme l’éducation ? La distinction traditionnelle (public, privé à but non lucratif, privé à but lucratif) renvoie grossièrement à des “logiques” de décision, des objectifs d’où procèdent la répartition des financements et des modes de gestion. Le caractère public ou privé de l’enseignement procède alors d’un jugement sur la nature de ses bénéfices, laquelle est définie par des choix politiques. Dans les structures hybrides qui se développent, le choix politique est évacué au profit d’une procédure de contractualisation qui détermine, à l’abri de la délibération publique, les choix éducatifs et la répartition des ressources.

51Ce principe de pilotage participe de la doctrine de la “gouvernance” qui domine actuellement dans les instances inter et supra nationales. La gouvernance, dont le domaine est la gestion des organisations non marchandes, est une notion qui peut être utilisée positivement, comme « analyse de la manière dont le pouvoir est exercé dans la gestion des ressources économiques et sociales d’une firme, d’une collectivité décentralisée, d’un pays ou d’une organisation internationale ou de la société internationale» (Hugon, 2002 : 213). Elle peut être utilisée normativement pour définir à la fois des règles rationnelles de partage entre marché et organisation et les formes d’organisation les plus efficientes, i.e. la bonne gouvernance. C’est cette dernière voie qui a été privilégiée, au point de confondre dans le langage courant gouvernance et “bonne” gouvernance.

52L’émergence du thème de la (bonne) gouvernance au niveau macro remonte à la gestion après-vente des programmes d’ajustement structurel dans les pays endettés. L’inefficacité constatée (en termes de développement) des plans de la Banque Mondiale est alors imputée par cette dernière, non à la qualité des modèles économiques qui les sous-tendent, mais aux difficultés de leur mise en œuvre (implementation) sur le terrain. Celles-ci renvoient aux obstacles et résistances qu’opposent les comportements et les organisations des pays endettés, et plus particulièrement à la défaillance des États. La même démarche sera ensuite adoptée par l’OCDE et l’UE pour les pays développés. Mais leurs chartes fondatrices interdisent aux organisations internationales de s’immiscer dans les affaires politiques intérieures des pays membres. Qu’on l’interprète comme une arme contre les États ou comme un moyen de compenser leurs défaillances, l’idée est alors de conférer à la “société civile” (vue comme l’ensemble des intérêts privés, marchands et non marchands) une source de légitimité dans la gestion directe des affaires publiques : la démocratie participative, i.e. l’empowerment de (l’octroi de droits à) la société civile au même titre que ses représentants : « The tendancy in common usage (is) to identify the term “government” with the institutions of the state that control and regulate the life of a territorial community. Governance – that is, the control of an activity by some means such that a range of desired outcomes is attained – is, however, not just the province of the state. Rather, it is a function that can be performed by a wide variety of public and private, state and nonstate, national and international, institutions and practices » (Hirst & Thompson, 1995).

53Dans cette définition élargie de la gouvernance, devenue une véritable charte de la nouvelle démocratie, tous les agents sont – au même titre et conjointement – appelés à administrer, la qualité de l’exercice de ces pouvoirs étant supposée garantie par le respect des principes de responsabilité, transparence et efficacité. Restent à définir les procédures de cette administration conjointe. Dans un discours prononcé le 15 février 2000 devant le Parlement européen, Romano Prodi, Président de la Commission Européenne, déclarait : « nous devons cesser de penser en termes de pouvoirs hiérarchisés, séparés par le principe de subsidiarité, et commencer à imaginer plutôt une mise en réseau dans laquelle les différents niveaux de gouvernance œuvrent conjointement à l’élaboration, à la proposition, à la mise en œuvre et au suivi des politiques. Il est temps de réaliser que l’Europe n’est pas administrée que par les institutions européennes, mais aussi par les autorités nationales, régionales et locales, ainsi que par la société civile ». Ainsi :

54– la poursuite du bien commun et la production de biens publics ne sont pas le monopole des représentants des citoyens. Tous les agents, quels que soient leurs statuts (publics ou privés), leurs niveaux hiérarchiques et leur appartenance territoriale, y concourent ;

55– la procédure par laquelle ils y parviennent est le libre accord entre les parties prenantes, accord dont l’échange marchand est le modèle. Lorsque l’organisation non marchande est indispensable, ce libre accord prend les formes du contrat, de la convention, du partenariat en réseau, etc.

56Le modèle de la gouvernance privilégie donc une structure de décision dans laquelle les relations horizontales contractuelles priment sur les rapports verticaux d’autorité définis par le principe de subsidiarité, voire les absorbent. En effet, les accords contractuels peuvent être passés directement entre une organisation internationale et une collectivité locale, une petite école publique et une firme multinationale, un gouvernement et une ONG, etc.

57Le problème n’est donc plus de raffiner les critères de distinction entre le privé et le public, « une ligne en pointillés qui s’est effacée au fur et à mesure que les États ont sous-traité des proportions croissantes des affaires publiques et que les organisations privées ont joué un rôle de plus en plus important dans l’élaboration des politiques » (Cleveland & Luyckx, 1998). Il est de s’interroger sur les implications des phénomènes d’hybridation :

58– la légitimité du choix des fins collectives ne repose plus sur la délibération publique (un homme = une voix), mais sur l’enchevêtrement des accords entre intérêts particuliers. Le bien commun procèderait d’une “main invisible” sur le marché des conventions comme l’optimum économique sur celui du marché des biens. Le déséquilibre des rapports de force dans l’échange est nié dans les deux cas ;

59– l’État, affaibli dans ses fonctions de contrôle et partie prenante dans les contrats, n’est plus le garant des conventions et la source de la loi. D’où la prolifération d’autorités “de régulation”, légitimées par leur “expertise”, productrices de sous-systèmes de normes et de règlements qui s’imposent (via la pratique du benchmarking) aux acteurs ;

60l’enchevêtrement des pouvoirs de décision dans les réseaux rend pratiquement impossible de déterminer “qui décide”. La (bonne) gouvernance implique l’opacité de la décision et la transparence de l’exécution. Or l’objet de ces nouveaux types de contrats « n’est pas d’échanger des biens déterminés ni de sceller une alliance entre égaux, mais d’organiser l’exercice d’un pouvoir » (Supiot, 2002 : 69). Ce qui signifie le renoncement des collectivités politiques au pilotage de la reproduction intergénérationnelle de leurs modes de socialisation, et l’incertitude radicale du devenir de systèmes éducatifs qui “ne font plus système”.

61« Le trait commun de tous ces avatars du contrat est d’inscrire des personnes (physiques ou morales, privées ou publiques) dans l’aire d’exercice du pouvoir d’autrui sans porter atteinte, au moins formellement, aux principes de liberté et d’égalité. Loin de désigner la victoire du contrat sur la loi, la “contractualisation de la société” est bien plutôt le symptôme de l’hybridation de la loi et du contrat et de la réactivation des manières féodales de tisser le lien social » (Supiot, 2002 : 71). Voici comment, si l’on n’y prend point garde, sera résolu le problème de faire de l’éducation à la fois un service privé et un instrument de cohésion sociale.

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Bibliographie

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Notes

1 Par conséquent, élever la contribution des usagers en modifiant cet arbitrage n’est pas “privatiser”.

2 Cette fonction d’accréditation et de surveillance s’exerce également sur les services privés juridiques, de santé, de comptabilité, etc.

3 Location de bâtiments, vente de produits fabriqués par les élèves, services d’expertise, contrats de recherche, royalties sur les distributeurs de nourriture dans les écoles, revenus de la publicité dans les établissements, etc.

4 On considère généralement que ces effets sont positifs pour la société.

5 Sur la critique des méthodes de calcul des taux de rendement de l’éducation, cf. Vinokur (1987).

6 Au cours de la période précédente (1960-1980) rares sont les auteurs (tous sociologues) qui dénoncent le caractère pervers de la redistribution des revenus que génère la politique de gratuité ou de quasi gratuité des études post obligatoires, dans la mesure où la possibilité académique d’accéder aux niveaux d’instruction élevés reste majoritairement réservée aux détenteurs de “capital” intellectuel et social, qui sont issus de milieux aisés. Même si l’école est gratuite, une fiscalité régressive ou insuffisamment progressive implique dans ce cas que ce sont les moins fortunés qui subventionnent les groupes sociaux favorisés qui bénéficieront des revenus et du statut social que confère l’instruction.

7 Cette affirmation est étayée par des taux de rendement privés calculés à partir des revenus actuels des diplômés sortis des études initiales au cours des quarante dernières années.

8 Dans les années quatre-vingt-dix, le secteur de l’enseignement a pu être considéré aux États Unis comme un débouché alternatif potentiel pour le complexe militaro-industriel : « With the end of the cold war, military-industrial companies like Honeywell and Raytheon may well shift their horizons soon and start to look at education as an even better realm than war for future “penetration”. An education-industrial complex cannot fail to represent a tempting prospect » (Déclaration du secrétaire d’État à l’éducation David Kearns, ancien directeur de Xerox. in Monde Diplomatique, juillet 2001).

9 Cité par Jonathan Kozol, in « Whittle and the Privateers », The Nation, 21 septembre 1992.

10 Des gouvernements peuvent être incités à se priver eux-mêmes de leur pouvoir de contrôle sur le secteur éducatif national, dans la mesure où leurs exportations pourraient en bénéficier : « Nous allons vendre notre savoir-faire à l’étranger, et nous nous sommes fixés un objectif de 2 milliards de francs de chiffre d’affaires en trois ans. Je suis convaincu qu’il s’agit là du grand marché du XXIe siècle. Un seul exemple : un pays comme l’Australie gagne 7 milliards de francs grâce à l’exportation de ses formations » (Claude Allègre, Ministre français de l’Éducation Nationale, Les Echos, 3 février 1998).

11 Parmi les dix-neuf premiers pays industrialisés, les USA sont le 17ème pour la dépense publique en éducation, et le dernier pour la rémunération des enseignants.

12 La discrimination entre élèves peut parfois traverser l’école ou la classe, ceux qui peuvent payer accédant seuls aux cours qui commandent l’accès à l’enseignement supérieur.

13 Entre autres par l’intermédiaire d’une nouvelle classe de“professeurs-entrepreneurs” à double casquette, participant au capital d’entreprises qui leur sous-traitent des contrats de recherche (Washburn & Press, 2000).

14 Exemples : la firme Édison, dominante dans le secteur de l’industrie de l’enseignement, offre des postes de télévision aux écoles publiques moyennant l’obligation pour les élèves de regarder chaque jour des programmes publicitaires. Dans la revue Advertising Age, elle recrute ainsi ses clients industriels : « Kids spend 40 % of each day where traditional advertising can’t reach them... Now you can enter the classroom through custom-made learning materials created with your specific marketing objectives in mind, communicate with young spenders directly and, through them, their teachers and families as well ». Le tarif des publicités : $ 157 000 pour 30 secondes, soit deux fois plus cher que les spots du prime time à la télévision (Benjamin R. Barber, « American skips school ; why we talk so much about education and do so little », Harper’s Magazine, nov. 1993). En Irlande, le programme Biotechnology Challenge, partiellement financé par Monsanto, a conduit 33 % des élèves des lycées irlandais à produire des rapports sur le rôle des biotechnologies dans la production alimentaire. C’est le commissaire européen chargé de la protection de la santé des consommateurs, David Byrne, qui a remis les prix, en affirmant qu’il n’avait « aucun doute sur le fait qu’il existe un lien entre les réticences des consommateurs vis-à-vis des biotechnologies et le manque sérieux d’information sur le sujet » (Monde Diplomatique, juillet 2001).

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Pour citer cet article

Référence papier

Annie Vinokur, « Public, privé,... ou hybride ? », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs, 3 | 2004, 13-33.

Référence électronique

Annie Vinokur, « Public, privé,... ou hybride ? », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs [En ligne], 3 | 2004, mis en ligne le 01 septembre 2012, consulté le 18 novembre 2017. URL : http://cres.revues.org/1365

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Auteur

Annie Vinokur

Professeur de sciences économiques à l’Université de Paris X-Nanterre. Chercheur au Centre d’Étude et de Recherche sur l’Économie du Développement (DET/FORUM. Cnrs).

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