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Notes et comptes rendus de lecture

Le calcul est-il politique ?

À propos du récent rapport de l’OIT sur les coûts et bénéfices de l’élimination du travail des enfants par l’extension de la scolarisation
Nolwen Henaff
p. 237-242
Référence(s) :

IPEC International, Investing in Every Child – An Economic Study of the Costs and Benefits of Eliminating Child Labour, ILO Geneva, december 2003, 133 p.

Texte intégral

1Ce rapport du Programme international pour l’élimination du travail des enfants (IPEC) s’attache à démontrer que celle-ci est un problème de volonté politique et non de coût économique. Il comporte neuf chapitres. Les deux premiers résument les principales conclusions de l’étude et la méthodologie. Après l’identification des enfants travailleurs dans le chapitre 3, les chapitres 4 à 6 déclinent les coûts associés aux mesures qui permettraient d’éliminer le travail des enfants : l’accroissement de la scolarisation, dans ses dimensions tant quantitatives que qualitatives, comme alternative au travail des enfants (chapitre 4) ; la mise en place d’un programme de transfert de revenus en direction des ménages les plus démunis, en compensation de la perte que peut représenter pour eux la scolarisation de leurs enfants (chapitre 5) ; enfin, les coûts que devraient supporter les budgets publics pour l’administration du programme de transfert de revenus et l’extension des programmes de lutte contre les pires formes de travail des enfants (chapitre 6). Le rapport se penche ensuite sur les bénéfices que l’on peut attendre de ces mesures dans le domaine de l’éducation (chapitre 7), et dans celui de la santé (chapitre 8). La conclusion (chapitre 9) reprend les différents coûts évalués dans le rapport et les présente sous forme de flux pour la période 2000-2020, ce qui permet de formuler des recommandations de politiques publiques et de recherche. Le rapport est clair et présente, pour chaque chapitre, la méthodologie, les données, et les résultats. 36 pages d’annexe viennent le compléter utilement en exposant de manière détaillée la base sur laquelle, et la manière dont les calculs ont été effectués. On ne peut que saluer ce travail, sur un sujet pour lequel les données précises, fiables et comparables, sont rares.

2Le rapport rappelle que l’Organisation Internationale du Travail est attachée, par principe, à l’élimination du travail des enfants, en particulier dans ses formes les plus dangereuses. Il prend le parti de considérer l’élimination du travail des enfants par la généralisation de l’éducation comme un investissement, et doit donc convaincre les investisseurs potentiels, en particulier les États et les bailleurs de fonds, de l’importance du rendement escompté de cet investissement. Ainsi, ce rapport reprend à son compte, sans le dire de manière explicite, à la fois le cadre théorique et le mode de raisonnement qui sous-tendent actuellement l’action des organismes d’aide internationaux en matière d’éducation, et plus généralement de lutte contre la pauvreté. Il parie sur la rationalité économique des agents, au niveau individuel, mais aussi et peut-être surtout collectif. La communauté internationale adhère largement au principe de l’élimination du travail des enfants, comme en témoigne le taux de ratification des conventions 138 et 182 du Bureau international du travail. Mais l’exemple de l’éducation a montré qu’expression d’une volonté politique et effectivité de cette volonté ne vont pas nécessairement de pair. C’est ainsi que, d’Addis Abeba en 1961 à Dakar en 2000, a été réaffirmée la volonté de développer l’éducation, sans que les progrès dans ce domaine, bien que réels, soient probants. La contrainte, politiquement difficile à mettre en œuvre, a pris les chemins détournés de l’aide. Mais elle est peu crédible, étant donnés les engagements toujours réaffirmés, mais jamais respectés, des pays riches, et la faible place qu’occupe l’éducation dans une aide internationale dont le volume tend à se contracter. Dans ce cadre, l’incitation apparaît comme une voie plus riche de promesses. D’où une analyse en termes d’investissement, et donc de rendement.

De faibles coûts…

  • 1 Parité des pouvoirs d’achat.

3Dans un premier temps de l’analyse sont examinés les différents éléments de coût. Les résultats sont présentés en dollars PPA1 actualisés, ce qui permet une meilleure comparabilité des zones géographiques, mais présente le double inconvénient d’empêcher une comparaison directe avec d’autres estimations de coûts, en particulier celles portant sur le coût de l’extension de la scolarisation, et une lecture directe du montant des besoins financiers associés aux mesures proposées.

  • 2 Brossard (M.) & Gacougnolle (L.-C.), 2000, Financing Primary Education for All : Yesterday, Today a (...)
  • 3 Unesco, 2002, Le Monde est-il sur la bonne voie ? Rapport mondial de suivi de l’éducation, Paris, c (...)

4Du point de vue du coût de l’amélioration de l’offre scolaire, en quantité comme en qualité, ce rapport s’inscrit dans la ligne des études réalisées précédemment par l’Unesco et l’Unicef sur le coût de la généralisation de l’éducation pour tous, et par la Banque mondiale, sur la généralisation de l’achèvement du cycle primaire2. Le Rapport mondial de suivi de l’éducation (2002)3 compare ces trois études, soulignant leurs qualités, mais aussi leurs faiblesses. Le rapport de l’Ipec répond à un certain nombre d’objections formulées par le rapport mondial de suivi de l’éducation, notamment en ce qui concerne la prise en compte des coûts directs supportés par les parents, qui peuvent constituer un handicap important pour les ménages les plus démunis. On peut cependant se demander s’il est légitime d’extrapoler à 152 pays répartis en cinq régions les résultats obtenus à partir de l’étude, quelque détaillée qu’elle soit, de huit pays. Par ailleurs, les méthodes de projection utilisées sont statiques. Les variations du coût au fil du temps résultent des flux d’élèves et non pas de la prise en compte de l’incidence de la généralisation de l’éducation et de l’amélioration de sa qualité sur les coûts unitaires d’éducation.

5D’emblée, le rapport considère que l’école est la meilleure alternative au travail à temps plein pour les enfants, et que le seul obstacle à l’expansion de la scolarisation provient d’une offre insuffisante et inadéquate. Le rapport estime en effet que « Des millions d’enfants travaillent à temps plein parce qu’aucune alternative satisfaisante ne leur est proposée : soit il n’y a pas d’école à proximité, soit les écoles sont d’une si faible qualité que les parents ne peuvent voir les avantages d’inscrire leurs enfants à l’école » (p. 35). Les résultats des recherches sur la relation entre école et travail comme ceux sur les déterminants non économiques de la demande scolaire seront donc ignorés. Comme le souligne le Rapport mondial de suivi de l’éducation (op. cit., 2002), l’absence de prise en compte de la demande scolaire conduit à sous-évaluer les coûts de l’éducation pour tous (p. 170). Le rapport de l’Ipec semble également ne prendre en compte le VIH/SIDA que dans la mesure où il affecte directement le secteur éducatif, et ne fait aucunement mention des enfants placés dans des situations d’urgence (conflits, catastrophes naturelles, etc.). Ce rapport raisonne sur la base de coûts unitaires plus élevés que les autres études sur le sujet, et aboutit donc à des estimations plus hautes du coût de l’éducation pour tous, ce qui conduit ses auteurs à penser que leurs calculs sont réalistes. Le principe d’extrapolation et d’agrégation par région et la simplicité des calculs peuvent cependant introduire des biais importants.

  • 4 C’est-à-dire les enfants actifs (et donc employés ou à la recherche d’un emploi) de 5 à 14 ans, à l (...)

6La prise en compte du coût d’opportunité que constitue pour les ménages la mise à l’école d’enfants ayant une activité, rémunérée ou non, fait l’objet d’un chapitre du rapport. Les difficultés liées à la mesure des coûts d’opportunité sont connues. Le parti pris par les auteurs du rapport est de mesurer ces coûts à partir des activités rémunérées, et faute de données, ils ont choisi, pour la plupart des pays, d’imputer au travail des enfants 20 % du salaire des travailleurs non qualifiés. Nous ne nous attarderons pas ici sur la méthodologie, mais elle a une grande importance pour l’estimation des coûts d’opportunité, qui doit servir de base à la mise en place d’un programme de transfert de revenu pour les plus pauvres. Si une sur-évaluation des coûts d’opportunité peut entraîner une perte d’efficacité, leur sous-estimation peut rendre le programme partiellement ou totalement inopérant. Le rapport précise que la sensibilité de la mesure varie approximativement dans les mêmes proportions que les variations par rapport aux 20 % retenus (p. 52). Contrairement aux calculs concernant l’éducation, qui retenaient l’ensemble des enfants de 5 à 14 ans, ne sont pris en compte ici que les enfants travailleurs, identifiés dans le chapitre 34. Les problèmes liés à l’identification des enfants travailleurs et au ciblage des familles pauvres posent la question de la mise en œuvre du programme de transfert proposé. Il est précisé que « Les gouvernements nationaux cibleront les ménages éligibles, calculeront les montants spécifiques à transférer à chaque ménage, débloqueront les fonds et contrôleront la présence des enfants à l’école » (p. 54). On part donc de l’hypothèse que les gouvernements disposent de personnels compétents en quantité suffisante, opérant dans des structures adéquates, pour administrer ce type de programme. C’est loin d’être le cas dans la plupart des pays étudiés, et les 5 % des transferts proposés par le rapport pour couvrir les coûts d’administration du programme risquent de ne pas suffire.

7À ces coûts, le rapport ajoute les coûts des programmes spécifiques de lutte contre le travail des enfants, en particulier dans ses formes les plus dangereuses et dégradantes. Étant données les difficultés de collecte d’information, les auteurs du rapport sont conscients du caractère fragmentaire de leurs données et du fait que les coûts publics d’intervention contre le travail des enfants sont « sous-estimés de manière significative » (p. 64).

… et des bénéfices substantiels

8Le rapport s’attache à démontrer que les bénéfices dérivés de l’extension de la scolarisation et de l’amélioration de la santé des enfants sont suffisamment substantiels pour compenser l’effort nécessaire à l’élimination du travail des enfants et permettent de considérer cet effort comme un investissement très rentable.

  • 5 La littérature suscitée par les calculs effectués par Psacharopoulos et par les divers raffinements (...)

9Alors qu’il reconnaît que « la somme des bénéfices individuels n’est pas nécessairement égale au bénéfice pour l’ensemble de la société (…) » (p. 69), c’est pourtant sur ce postulat que fonctionne le rapport. La justification présentée réside dans l’imperfection des analyses de rendement de type macro-économique, qu’elles soient longitudinales ou transversales, et dans le fait que le rapport ne s’intéresse ni « aux causes ni aux conséquences du développement socio-économique en dehors du travail des enfants » (p. 70). Les rendements sociaux sont donc assimilés aux rendements individuels et basés sur des calculs effectués par Psacharopoulos à partir de fonctions de gains de Mincer5 (p. 70). Comme dans le cas du calcul des coûts de l’éducation, la simplification de la méthodologie et son caractère uniforme et linéaire par rapport à la diversité des situations et des dynamiques rapportées dans la littérature font craindre non seulement une surestimation des bénéfices attendus, dont ni l’importance, ni l’automaticité, ni les séquences n’ont été attestés, mais aussi d’éventuelles distorsions intra et inter-zones. Curieusement, alors que le rapport explique que « Finalement, la valeur économique de l’expansion de l’éducation dépendra des autres changements intervenant dans un pays au cours de la même période ; efficacité et stabilité de ses institutions, création de nouvelles entreprises organisées pour tirer parti de niveaux de capital humain plus élevés, et politiques économiques stimulant la croissance et le développement, entre autres » (p. 12), il choisit de « se reposer sur de récentes preuves de la relation entre éducation et revenus au niveau individuel, qui sont basées sur les institutions et politiques existantes », sans prendre en compte les changements qu’engendre automatiquement l’expansion de l’éducation, sur l’offre de travail par exemple. Alors que le rapport semble avoir opté de manière presque systématique pour les résultats les plus prudents, et que différents scénarios sont envisagés en fonction de valeurs alternatives du coefficient de Mincer, c’est l’hypothèse la plus haute qui sera ici retenue.

10La santé constitue l’autre domaine dans lequel on peut s’attendre à des bénéfices, en particulier grâce à l’élimination des pires formes de travail des enfants. Mais là encore, comme le souligne le rapport, la mesure des bénéfices est difficile, et les approximations telles qu’on peut légitimement se demander ce qui est finalement mesuré. Les auteurs du rapport supposent que le bénéfice en termes de santé est probablement sous-estimé, notamment en raison de l’impact positif de l’éducation sur la santé. Il est en tout cas très faible, ne représentant que 0,5 % des bénéfices attendus de l’éducation.

L’élimination du travail des enfants serait donc un problème uniquement politique

11Selon ce rapport, le coût de l’élimination du travail des enfants et de la généralisation de la scolarisation pour les moins de 14 ans est très inférieur au montant de certains postes de dépenses publiques actuels des pays en développement, en particulier la défense et le service de la dette. La comparaison était faite pour frapper et a largement été reprise dans la presse. La méthodologie est cependant souvent contestable, et aboutit probablement à une sous-estimation des coûts et à une surestimation des bénéfices. Le luxe de précautions déployées dans le rapport laisse ensuite place à une démonstration qui ne saurait convaincre que ceux qui se contentent de la lecture du résumé. Deux facteurs devraient attirer l’attention du lecteur : la nature des coûts et bénéfices, et la disparité des situations individuelles de chaque pays.

  • 6 Et des dépenses de santé afférentes au travail des enfants, dans le cas, improbable pour les pays l (...)

12Il faudra, selon le rapport, entre 16 et 18 ans selon les zones pour que les bénéfices excèdent les coûts. Encore faut-il préciser que les coûts sont publics, supportés par le budget de l’État, alors que les bénéfices tels qu’ils ont été calculés ici sont privés. Les budgets publics ne seront soulagés qu’à hauteur des ressources supplémentaires qu’ils pourront prélever, et qui sont estimés à 20 % des flux de bénéfice (p. 87)6. Une séparation des dépenses – publiques – et des bénéfices – privés – montre une augmentation régulière du coût, ce coût étant légèrement inférieur à celui qui est présenté puisqu’il faudrait lui soustraire les coûts d’opportunité et lui ajouter les coûts de transfert (voir la figure 9.2, p. 86). On notera que les coûts sont calculés pour une période de 20 ans, qui correspond à la scolarisation de l’ensemble des enfants non scolarisés en quatre vagues d’effectifs égaux. En fonction des évolutions démographiques dans les différents pays, le secteur public devra pourtant ensuite continuer d’assumer les dépenses d’éducation (courantes et en capital), à institutions et politiques constantes.

13Or les différentes études sur le coût de l’éducation soulignent qu’un grand nombre de pays n’ont pas une capacité financière suffisante pour faire face aux dépenses nécessaires à l’éducation pour tous. La comparaison des postes de dépense budgétaire et du coût de l’élimination du travail des enfants est trompeuse parce que l’étude porte sur des pays dont les niveaux de revenu – et donc de dépense – sont très variables. Or ce ne sont pas nécessairement les pays dont les dépenses militaires sont les plus importantes qui ont les enfants les moins scolarisés. La possibilité de transferts budgétaires est donc limitée, même si la Banque mondiale fixe le pourcentage du budget de l’État qui doit être consacré à l’éducation. Le service de la dette serait une piste prometteuse, en particulier pour les pays les plus pauvres. Mais l’Initiative pays pauvres et très endettés a montré les limites de ce type de financement. Quant à l’aide internationale, elle ne cesse de se réduire, contrairement aux engagements sans cesse renouvelés des pays les plus riches, et elle accorde une faible place à l’éducation, en particulier le primaire et le secondaire de base. Nous ne pouvons donc souscrire aux conclusions de ce rapport, ni afficher le même optimisme.

14Le titre du rapport laissait espérer du nouveau sur la question de l’élimination du travail des enfants. En prenant en compte la généralisation de la scolarisation, cette étude traite du travail des enfants d’une manière qui laissera perplexes les spécialistes de la question, qu’ils soient ou non économistes. De plus, elle ajoute aux problèmes soulevés par la mesure du travail des enfants ceux que posent l’éducation. Le problème de la mesure devient si prépondérant que les éléments non quantifiables, ou dont la mesure n’est pas considérée comme fiable, disparaissent, et que l’analyse s’efface devant le calcul. Il est toujours intéressant de disposer de repères quantitatifs, en particulier parce que la dimension budgétaire fait partie intégrante des politiques publiques. Mais il ne faut jamais oublier que l’économie, comme les autres sciences sociales, n’est pas une science exacte, et que les projections réalisées à partir de données hétérogènes, fragmentaires et pas toujours très fiables, restent des indicateurs et non des réalités. Il est d’usage, lorsque l’on fait des projections, d’envisager plusieurs scénarios. Un seul a été retenu ici, celui qui permet le mieux de faire passer le message politique qui sous-tend l’ensemble du rapport.

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Notes

1 Parité des pouvoirs d’achat.

2 Brossard (M.) & Gacougnolle (L.-C.), 2000, Financing Primary Education for All : Yesterday, Today and Tomorrow, Paris, UNESCO ; Delamonica (E.), Mehrotra (S.) & Vandemoortele (J.), 2001, Is EFA Affordable ? Estimating the Global Minimum Cost of “Education For All”, Florence, Unicef Innocenti Research Center (Innocenti Working Papers n° 87) ; Banque Mondiale, 2002, Achieving Education for All by 2015 : Simulation Results for 47 Low-Income Countries, Réseau du développement humain, Département de la Région Afrique.

3 Unesco, 2002, Le Monde est-il sur la bonne voie ? Rapport mondial de suivi de l’éducation, Paris, chapitre 4, pp. 139-171.

4 C’est-à-dire les enfants actifs (et donc employés ou à la recherche d’un emploi) de 5 à 14 ans, à l’exclusion des 12-14 ans engagés dans des activités non dangereuses et n’excédant pas 14 heures par semaine (p. 27).

5 La littérature suscitée par les calculs effectués par Psacharopoulos et par les divers raffinements du calcul à partir de fonctions de gains est abondante. Outre les problèmes de comparabilité, d’ancienneté, et des problèmes toujours liés à la fiabilité des données dans les pays en développement, on relèvera que le calcul est fortement dépendant des hypothèses faites sur le marché du travail. Les plus récents développements dans ce domaine portent sur le calcul de taux de rendements à partir de données par cohortes, et de taux différenciés par catégories de population (minorités ethniques, femmes etc.), qui permettent de tenir compte de phénomènes de segmentation sur le marché du travail.

6 Et des dépenses de santé afférentes au travail des enfants, dans le cas, improbable pour les pays les plus pauvres, où ils les prendraient en charge. Mais ces montants sont en tout état de cause faibles au regard des dépenses de santé de l’ensemble de la population.

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Pour citer cet article

Référence papier

Nolwen Henaff, « Le calcul est-il politique ? », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs, 3 | 2004, 237-242.

Référence électronique

Nolwen Henaff, « Le calcul est-il politique ? », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs [En ligne], 3 | 2004, mis en ligne le 01 septembre 2012, consulté le 26 mai 2017. URL : http://cres.revues.org/1407

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Auteur

Nolwen Henaff

Économiste, IRD, Bondy.

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