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Gouverner l'éducation par la mesure

La mesure de l’école : politique des standards et management par la qualité

The Measurement of School: Standards Policy and Quality Management*
Romuald Normand
p. 67-82

Résumés

À partir d’exemples pris dans le monde anglo-saxon, l’article vise à montrer comment la recherche de la performance s’accompagne d’un mode de rationalisation des systèmes éducatifs où les instruments d’évaluation jouent un rôle important. Ces outils de mesure sont soutenus et utilisés par le management des organisations scolaires dans le but d’élever les standards et d’améliorer les compétences des élèves dans les apprentissages fondamentaux. En fait, le culte de l’efficacité et de la qualité est devenu le fondement d’une politique néo-libérale visant à réformer l’école pour accroître la compétitivité économique, avec des effets importants sur la nature du travail enseignant.

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Texte intégral

  • * Nous remercions Steve Brown pour la relecture des textes en anglais, ainsi que Jacques Delaforge po (...)

1La question de la complexité est autant une affaire de gouvernement que de science : à travers le déploiement d’une expertise, l’ambition de toute forme de gouvernement est de réduire la complexité afin de constituer un ordre politique unifié. Historiquement, cette réduction est caractéristique du grand enfermement que Michel Foucault décrit dans son analyse des disciplines (Foucault, 1974). Jean-Louis Derouet reprend cette notion pour caractériser un état historique de l’école, une standardisation organisée selon un découpage strict de l’espace et du temps scolaires (Derouet, 2003). Cette standardisation a permis de scolariser des milliers d’élèves, de génération en génération, et d’élever notablement le niveau de l’instruction. Toutefois, aujourd’hui, la standardisation de l’institution scolaire relève autant de la question de la mesure que de celle de normes préétablies, et ce processus de réduction de la complexité s’appuie sur différents instruments d’évaluation. Ces instruments soutiennent ou sont soutenus par une pluralité de réseaux politiques, techniques et scientifiques qui, au niveau international, définissent progressivement un nouveau modèle politique pour l’école dans une visée néo-libérale. Il faut préciser, comme l’écrit Foucault, qu’il n’est pas possible de réduire le modèle néo-libéral au marché ni, par extension, à une simple marchandisation de l’éducation, ou même à la mondialisation ou à la globalisation des activités éducatives, même si ce mouvement est important. Il semble donc nécessaire de considérer le libéralisme en éducation davantage comme un principe et une méthode de rationalisation de l’exercice du gouvernement que comme une idéologie (Foucault, 2001).

2Dans le cadre de l’État-Nation, on sait que la standardisation des systèmes de mesure a permis la consolidation et l’unité du gouvernement moderne. Les standards de la statistique ont joué un grand rôle, comme l’ont montré les recherches d’Alain Desrosières et de Laurent Thévenot ou encore ceux d’Éric Brian (Brian, 1994 ; Desrosières, 1993, 1997 ; Thévenot, 1990, 1994). Ces travaux illustrent la façon dont la construction de l’outillage statistique n’est pas indépendante des formes historiques de l’État. De même, les méthodes modernes de gouvernement de l’institution scolaire, en France comme dans d’autres pays, se sont appuyées non seulement sur des bureaucrates mais également sur des instruments et des dispositifs de mesure de l’intelligence, de l’aptitude, de l’inégalité des chances.

  • 1 Voir l’article de Roser Cussó et Sabrina D’Amico dans ce numéro.
  • 2 Voir l’article de Sylvie Didou Aupetit dans ce numéro.

3Comparée à d’autres pays, la France présente un caractère d’exception, notamment du fait de la présence d’un État fort et centralisé dans le domaine de l’éducation et de la production conjointe d’instruments de mesure et d’évaluation étroitement liés aux politiques nationales. Ainsi s’explique sa position singulière en regard du système de comparaisons des statistiques internationales de l’éducation conçues par les grandes organisations internationales1. Malgré cela, la dimension internationale est très présente dans le nouveau projet de loi d’orientation pour l’école française qui affiche des objectifs ambitieux en termes d’efficacité et de qualité. Mais, comme le précise Sylvie Didou, la problématique de la qualité reste encore fortement contenue dans la sphère de l’enseignement supérieur – même si elle est de plus en plus liée à des projets de gouvernance des systèmes éducatifs au niveau mondial2. Pour penser l’émergence d’une politique par les standards (Thévenot, 1997) et les transformations des modes d’évaluation qu’elle produit, il nous faut donc sortir du cadre français. Dans cet article, je montrerai comment, dans le monde anglo-saxon, un management de l’éducation par les standards s’appuie sur différents modes de rationalisation et de pilotage dans une visée d’amélioration de l’efficacité des organisations scolaires. Je commencerai par rappeler l’expérience américaine en ce domaine avant d’illustrer quelques transformations décisives dans le cadre des réformes du système éducatif en Grande-Bretagne, par ailleurs fort bien décrites par Anne West et Hazel Pennell dans la deuxième partie de ce volume.

Tests, management et politique : l’expérience américaine des standards

4Le terme « standard », mot très usité dans le monde anglo-saxon, n’a pas d’équivalent dans la langue française. D’après l’Oxford English Dictionnary, le terme a été utilisé pour la première fois le 22 août 1138, en référence à la Bataille du Standard, un combat entre les Anglais et les Écossais à Northallerton. Le standard correspondait au mât d’un navire surmonté de drapeaux autour duquel se groupaient les Anglais. Il était appelé standard parce que « c’était là que le courage prenait position pour vaincre ou mourir ». Cette référence historique illustre bien la connotation politique du terme « standard » en ce sens que le standard mobilise des individus pour une cause ou une compétition et qu’il offre un point de départ et un repère pour l’action, une conception aujourd’hui modernisée au travers de la notion de « benchmarking » qui implique les éléments d’une comparaison. Depuis cette époque, le sens de standard s’est enrichi pour caractériser une mesure à laquelle les objets ou les personnes doivent se conformer. Aujourd’hui, en Grande-Bretagne comme dans d’autres pays anglo-saxons, la définition de standards nationaux au sein du système éducatif correspond à des niveaux de performance que doivent atteindre les élèves et les enseignants. Les objectifs en termes de standards se sont accompagnés d’un développement important des instruments et des institutions chargées de la mesure de la performance.

Le culte de l’efficacité et de la performance : un héritage américain

5Pour comprendre la politique des standards, il est nécessaire de procéder à un réexamen du contexte socio-historique qui lui a donné naissance. Aux États-Unis, au début du XXe siècle, des théories psychologiques et fonctionnalistes, inspirées des tests d’intelligence de Binet et des principes du management scientifique de Taylor, ont sensiblement modifié les orientations de la Common School (Travers, 1983). À cette époque, le mouvement croissant d’urbanisation et d’industrialisation, conjugué à une immigration de masse, a modifié durablement le système éducatif sur le plan politique et culturel. Les développements de l’école publique américaine se sont inspirés du modèle de l’entreprise taylorienne, l’éducation étant alors envisagée comme un investissement rentable dans l’enfance issue de l’immigration afin d’accroître la productivité de la force de travail et la prospérité de la nation américaine. Les élèves étaient considérés comme des outils de production, astreints à suivre les directives et les routines prescrites par les enseignants, en développant leurs “compétences de base” dans les domaines du “lire, écrire, compter”. Au cours des années vingt, les écoles publiques étaient prises dans un mouvement considéré comme scientifique et modernisateur, cherchant à promouvoir une nouvelle conception du savoir et de l’intelligence. Pour accompagner cette révolution éducative, des psychologues avaient conçu des tests standardisés servant à catégoriser et à trier les élèves en les orientant dans leur parcours scolaire. Le test Stanford-Binet, l’un des plus prestigieux à l’époque, permettait de calibrer et de classer les élèves selon une échelle d’intelligence.

6Parallèlement, le système éducatif américain était organisé et contrôlé de manière à satisfaire le plus possible les intérêts économiques, en premier lieu celui du monde des affaires. Les administrateurs de l’éducation étaient très attentifs à la productivité et à l’efficience des écoles, mesurées au regard de leurs résultats scolaires (Callahan, 1962). À partir de la traduction des thèses de Taylor concernant la science du management, le culte de l’efficacité envahit la presse américaine qui fut rapidement persuadée que la recherche de l’efficacité et de la qualité des écoles passait par une exigence accrue auprès des enseignants, conjuguée à la fixation d’objectifs à atteindre par le management. Ce fonctionnalisme eut des effets importants sur les buts et les finalités de l’éducation aux États-Unis, à la fois dans le temps alloué à certains enseignements, dans la construction des curricula, dans la conception de l’instruction. L’organisation de l’école a ainsi été réduite à sa dimension managériale et productive, et l’apprentissage à sa dimension mesurable et objective. L’acquisition des connaissances fut elle-même fragmentée en différentes matières et disciplines d’enseignement, à l’image des lignes d’assemblage caractérisant la production industrielle.

7Dans la première moitié du XXe siècle, le pouvoir sur l’école publique américaine était passé de la main des évangélistes protestants ayant créé le système de la Common School à celle de nouveaux professionnels du management. Ces nouveaux leaders, appelés les “administrateurs progressistes” ou, selon les termes de l’époque, le « trust éducatif », considéraient qu’ils vivaient un moment décisif dans l’évolution de la société américaine et de son école (Tyack & Hansot, 1984). Ils pensaient posséder les instruments du progrès scientifique leur permettant d’orienter la société américaine. Celle-ci devait être à même de contrôler sa propre évolution à travers le processus de scolarisation : les professionnels du management devaient remplacer les hommes politiques, la science devait se substituer à la religion et aux coutumes ; les experts adapteraient ainsi l’éducation aux nouvelles conditions de la vie collective. L’idée d’une société planifiée dirigée par le management scientifique reposait sur une conception du gouvernement selon laquelle le pouvoir de décision et sa délégation devaient revenir aux experts. C’est pourquoi les nouveaux avocats du management et leurs alliés issus du monde des affaires et de différents groupes professionnels menèrent des batailles politiques pour détruire l’ordre ancien et installer une nouvelle conception de l’administration des écoles inspirée de la grande entreprise.

8Ce modèle d’entreprise appliqué à l’école américaine a fait l’objet, dès son installation, d’une critique virulente de la part des pédagogues, notamment John Dewey qui reprochait à ce système son extrême rigidité peu favorable à la multiplication d’expériences nécessaires au développement intellectuel des enfants (Cremin, 1964). Cette réduction fonctionnaliste était considérée comme inapte à préparer des citoyens responsables, capables de donner un sens à leur éducation, et à garantir le maintien de la démocratie. Les débats furent intenses entre les experts, partisans du mouvement de l’efficacité de l’école, comme Bobbitt ou Cubberley, et les pédagogues, très critiques, comme Dewey et Haley. Mais ces derniers n’eurent que peu de prise sur la configuration du système éducatif américain, qui demeura, jusqu’à la fin des années trente, très proche d’une logique industrielle privilégiant une approche en termes de coûts et de résultats. Aujourd’hui, il est intéressant de constater que ces débats sont toujours présents aux États-Unis et que les questions sont sensiblement les mêmes (Cuban, 1987 ; Ravitch, 1995).

La politique des standards : à la recherche de l’excellence

9Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l’éducation publique américaine va connaître de nouveaux défis, notamment des problèmes sociaux et raciaux qui vont déboucher sur une remise en cause de la ségrégation des Noirs et des Blancs et sur la reconnaissance de nouveaux droits civiques. Mais l’un des événements les plus importants pour les transformations du système éducatif américain fut le débat public qui accompagna le lancement du Spoutnik par l’Union Soviétique en 1957 (Ravitch & Vinovskis, 1995). Persuadés que les Russes possédaient un avantage scientifique et technologique sur l’Amérique, les militaires, les responsables du monde des affaires, ainsi que les décideurs politiques accusèrent les écoles publiques américaines d’être responsables du déclin américain. C’est pourquoi le National Defense and Education Act mit l’accent sur l’enseignement des sciences, des mathématiques, des langues étrangères, de l’orientation scolaire et professionnelle. Les responsables politiques de l’éducation se considéraient comme les gardiens de l’école publique américaine au nom de la défense de l’intérêt national et de la lutte contre le communisme. À nouveau, les écoles furent organisées comme des entreprises mais elles étaient cette fois plus soucieuses de la standardisation et de l’évaluation des curricula. Les tests étant jugés inadaptés pour l’évaluation des élèves et pour des comparaisons au niveau des États, on proposa de lier la réussite scolaire à des objectifs et des standards d’apprentissage. L’évaluation devenait une profession à part entière mobilisant un nombre important de réseaux et de revues, notamment dans les années soixante-dix.

10C’est toutefois en 1983 que va s’opérer une importante attaque contre l’école publique américaine sous la pression de l’administration Reagan, par l’intermédiaire d’un court rapport intitulé A Nation At Risk (Berliner & Biddle, 1995). Rédigé par la National Commission on Excellence in Education (NCEE), ce rapport critiquait sévèrement le système éducatif américain en lui reprochant sa médiocrité. Les auteurs considéraient que la situation de l’éducation aux États-Unis menaçait la croissance économique de la Nation et qu’il était urgent de mettre fin à « l’échec de l’éducation publique », principale responsable de la crise économique. Relayée par les médias, cette prise de position s’appuya sur une analyse de l’évolution des résultats au SAT (Scholastic Aptitude Test) de 1963 à 1980, jugés eux aussi médiocres (pour une présentation du SAT voir Goastellec, 2003). La commission compara aussi les résultats du système éducatif américain à ceux des autres pays occidentaux qui étaient considérés comme bien supérieurs. La même année, un autre rapport, intitulé Action for Excellence : A Comprehensive Plan to Improve Our Nation’s Schools, fut publié par le groupe des gouverneurs des États, l’Education Commission of the States (ECS). Appelé plus communément le « Hunt Report » parce que rédigé sous l’autorité du gouverneur de la Caroline du Nord, James B. Hunt, ce rapport continua à critiquer la faillite des écoles américaines avant qu’un autre rapport, publié cette fois sous l’égide du National Science Board (NSB), se consacre à un état des lieux de l’éducation publique américaine. Ce rapport, intitulé Educating Americans for the 21st Century, avertissait sur un ton dramatique que la Nation américaine était incapable de fournir à ses enfants les outils intellectuels leur permettant d’entrer dans le XXIe siècle et que l’Amérique toute entière risquait de devenir un dinosaure industriel.

11En conséquence, les années quatre-vingt ont renoué avec le fonctionnalisme des années vingt, au travers de l’exigence réaffirmée d’une maîtrise des compétences de base nécessaires au monde industriel, mais élargies cette fois aux besoins de la nouvelle société de l’information. Les appels au « back to basics » se sont accompagnés de constats pessimistes sur l’inadéquation du curriculum dans des disciplines fondamentales comme les mathématiques ou les sciences, ou plus simplement dans le domaine du “lire, écrire, compter”. Les écoles devaient désormais placer ces compétences de base au centre des apprentissages. Le mouvement de réforme en éducation trouva son expression dans une reformulation des questions d’efficience et de productivité inspirées des théories du management mais appliquées à nouveau à l’administration des écoles. La réussite aux tests devint l’objectif majeur en même temps que les programmes d’instruction visaient à atteindre un certain nombre d’objectifs de réussite. Immédiatement après la publication de rapports très critiques vis-à-vis des écoles américaines, un ensemble de décisions politiques furent prises par les États, particulièrement ceux du Sud, dans le cadre d’un « mouvement pour l’excellence », conduisant à élever les standards pour les élèves et les enseignants (Kincheloe & Weil, 2001).

12En 2001, une loi fédérale intitulée « No Child Left Behind Act », considérée comme une ingérence sans précédent dans le gouvernement des États, jusque-là très autonomes dans le domaine de l’éducation, a défini un certain nombre de standards auxquels doivent aujourd’hui se conformer les écoles américaines. La loi fait obligation aux États, pour bénéficier d’un financement fédéral pour leurs programmes éducatifs, de mettre en place une réforme de leur système éducatif basée sur la fixation de standards et de procédures d’« accountability ». Les États doivent ainsi fixer des compétences à atteindre dans les domaines de la lecture, des mathématiques et des sciences aux niveaux de l’enseignement primaire et secondaire. Ils doivent tester tous les élèves de huit à treize ans chaque année et une fois au cours de la scolarité dans les High Schools (l’équivalent de nos lycées). Chaque État doit faire en sorte que tous les élèves atteignent un certain niveau à l’horizon 2013-2014, et définir des objectifs pour les écoles. Chaque année, celles-ci doivent établir un rapport sur la performance des élèves pour ces différentes évaluations selon la race, l’ethnicité, le niveau de pauvreté, le degré d’incapacité, le niveau de langue. Si les écoles ne parviennent pas à les faire progresser sur un rythme annuel, les districts et les États doivent entreprendre des actions pour changer l’équipe pédagogique, pour donner la possibilité aux parents de choisir une autre école, pour payer des tuteurs ou, en dernier recours, pour restructurer complètement l’école. Tous les États doivent comparer les résultats en participant au Nation’s Report Card, autrefois appelé le National Assessment of Educational Progress (NAEP), une mesure commune de la réussite scolaire des élèves, afin de confirmer s’ils ont ou non réalisé les efforts nécessaires.

L’emprise du management par la qualité dans le monde anglo-saxon

13Il est difficile de dire si l’expérience américaine des standards a exercé des effets d’entraînement dans les autres pays anglo-saxons, notamment au travers d’incitations créées par les grandes organisations internationales. Toutefois, il est possible de considérer que les savoirs du management par les standards ont fait l’objet d’emprunts de part et d’autre. En effet, dans ces pays, depuis le début des années quatre-vingt, l’instrumentation des politiques d’évaluation caractérise l’émergence d’un État-évaluateur visant à concilier une logique marchande et un pilotage à distance des unités éducatives dans une visée d’efficacité (Halpin, Power & Whitty, 1998). L’efficacité est déterminée en termes d’« outputs », c’est-à-dire d’objectifs à atteindre, les résultats des élèves (qu’ils correspondent à des examens ou à des tests de connaissance), en constituant la mesure essentielle. La fixation de critères, d’objectifs, et leur mise en œuvre s’inscrivent dans une rationalité économique où les politiques éducatives servent d’abord à réguler et à distribuer des ressources de manière plus rentable ou efficiente. C’est pourquoi les gouvernements successifs ont introduit des indicateurs de mesure des performances des écoles afin de mieux évaluer les dépenses d’éducation et les gains de productivité, avec le souci d’informer les consommateurs d’école pour qu’ils puissent effectuer leur choix sur ce qui s’apparente désormais à un marché.

14Ce “libéralisme normalisateur” dans lequel s’inscrivent les politiques d’éducation mises en œuvre dans les pays anglo-saxons s’appuie sur une expertise de la mesure, produit d’une alliance entre des chercheurs et des politiques soucieux d’encadrer les pratiques pédagogiques par des tests et d’étendre cette normalisation à l’ensemble du champ de l’éducation (Normand, 2003). Il se recommande des nouvelles théories du management public qui, en prenant appui sur une critique de la bureaucratie et des corporatismes propres à l’administration de l’éducation, cherche à promouvoir de nouvelles formes d’organisation proches de l’entreprise (Clarke & Newman, 1997). La question de l’efficacité de l’école et de sa mesure est devenue un thème essentiel de réflexion pour les chercheurs, les hommes politiques et les praticiens de l’éducation, avec l’idée sous-jacente qu’il fallait améliorer les performances des élèves afin d’adapter les systèmes éducatifs aux contraintes de la compétition économique. C’est la raison pour laquelle, malgré des contextes sociopolitiques très différents, se sont développées les mêmes procédures d’évaluation des établissements scolaires (tests de compétences, indicateurs de performance, inspections). Toutefois, en Angleterre, cette forme de management est sensiblement différente de celle qui a été mise en place dans les écoles américaines au cours des années vingt/trente. En effet, dans les années quatre-vingt/quatre-vingt-dix, l’insistance mise sur la flexibilité des enseignants, sur leur capacité à s’adapter et à intégrer le changement, correspond aux caractéristiques d’un management par projet qui s’est construit en partie contre le management directif et hiérarchique taylorien (Boltanski & Chiapello, 1999). La mobilisation de réseaux d’experts et d’innovateurs au chevet d’établissements malades (bad schools ou failure schools), s’accompagne d’une multiplication de procédures d’évaluation des écoles et des acteurs (Gray & Wilcox, 1995). Pour l’illustrer, je m’appuierai cette fois sur une présentation des développements du “management de la performance” tel qu’il est possible de les observer de l’autre côté de la Manche.

L’émergence des techniques d’audit et d’assurance-qualité dans l’éducation

15Sous les gouvernements successifs, conservateurs ou travaillistes, le projet de moderniser la profession enseignante au nom d’une amélioration de la performance fut un leitmotiv (Gleeson & Husbands, 2001). Ce “management de la performance” repose sur un mouvement plus général touchant les services publics au cours des années quatre-vingt et quatre-vingt- dix dans différents domaines allant des services de santé à ceux de l’emploi. Selon les conceptions de ce néo-management, il est possible de diminuer le coût des services publics en leur appliquant les bonnes techniques du management. L’important est de mettre en œuvre des buts, des cibles, des procédures de pilotage et de mesure de la performance, en allégeant les obligations des usagers devenus clients et en augmentant la responsabilité des agents publics. La création de “quasi-marchés” et une décentralisation des structures accroissent le pouvoir opérationnel des managers, tout en donnant l’apparence d’une plus grande autonomie aux agents. Cette idéologie considère qu’il existe une série de principes et de procédures assez simples permettant de gérer les ressources humaines sans considérer les situations de travail. Ces procédures opérationnelles sont jugées plus efficaces et plus économiques qu’une prise en compte de la culture professionnelle des agents, considérée le plus souvent comme un facteur résistance au changement. Selon les principes du “management de la performance”, les enseignants sont présentés comme des unités de travail qui peuvent être gérées ou réparties selon des critères fixés par l’administration des écoles. La motivation, la réussite, la performance et la progression dans la carrière sont les déterminants essentiels d’une bonne gestion, même si chacun doit faire preuve d’engagement dans le travail en équipes, dans des pratiques de coopération visant à améliorer les résultats.

16Le “management de la performance” repose sur un système d’évaluation qui est étroitement articulé à une série de standards jouant un rôle central. C’est au regard de ces standards qu’est jugée la performance de chaque enseignant et c’est à partir d’eux qu’il est chargé d’orienter son action. Des standards peuvent être ainsi définis non seulement en termes de clarté, de consistance, de cohérence des choix pédagogiques mais aussi en termes de valeurs et principes propres à une éthique professionnelle. Ils peuvent aussi correspondre à des objectifs préalablement fixés dans différents domaines d’apprentissage et auxquels on demande aux enseignants de se conformer. Ceux-ci sont amenés à rendre compte de la manière dont ils atteignent ces standards et améliorent leurs pratiques. On pourrait considérer que ce management n’est qu’une forme de néo-taylorisme tant il insiste sur la mise en œuvre de procédures rationnelles et sur une planification visant à améliorer la performance. Mais si ce contrôle sur les enseignants s’appuie sur des principes économiques d’efficience et de productivité, l’évaluation prend de multiples formes conformément aux principes de l’« accountability ». C’est à un monde complexe en réseau que l’enseignant doit rendre des comptes : chefs d’établissement, inspecteurs, experts, parents d’élèves, élèves, collègues, etc.

17L’évaluation reprend des références propres aux systèmes d’assurance qualité pour inscrire dans un même programme les cibles à atteindre en termes de standards, les inspections des écoles, l’évaluation des résultats des élèves ou des enseignants, et les budgets ou les salaires. D’un côté, les enseignants doivent poursuivre des stratégies individuelles pour se faire recruter ou muter, se faire évaluer, se faire rémunérer selon leur performance, se former ou communiquer sur leurs résultats. De l’autre, les managers cherchent à produire toujours plus de valeur ajoutée, à mettre en œuvre des projets susceptibles de rapporter de nouveaux financements et à afficher leurs résultats pour récupérer les meilleurs consommateurs d’école et se maintenir dans la compétition. Ces principes de management de la qualité ont émergé dès les années vingt aux États-Unis, le Total Quality Management promu par W. Edwards Deming succédant au management scientifique taylorien. Pour cet ingénieur, la qualité ne pouvait être améliorée que si elle était mesurée. Le modèle de l’assurance qualité devait donc satisfaire à des exigences en termes d’efficacité à travers des objectifs définis, des systèmes planifiés et coordonnés, la mise en place d’un pilotage et une évaluation au moyen d’indicateurs permettant les comparaisons des résultats. Dans ce cadre, le « benchmarking » a constitué un outil du management par la qualité permettant de comparer les performances des organisations ou des services à partir de standards pré-établis. C’est à partir de l’ensemble de ces informations que le manager devait être capable d’inférer des « bonnes pratiques » afin d’améliorer la performance d’ensemble du système. Dans le domaine de la formation professionnelle et de l’enseignement supérieur, la mise en place de la qualité s’accompagne de programmes d’accréditation et de certification des institutions, des services et des professions, et des personnes, selon différents standards et cahiers des charges dont le respect conditionne la reconnaissance de leur label.

18Le “management de la performance” des organisations scolaires emprunte bien évidemment ces techniques au management de la qualité mis en œuvre dans la production et les services, et, comme lui, il vise à minimiser des « inputs » et à maximiser des « outputs » pour augmenter la valeur ajoutée produite par les individus au travail (Morley & Rassol, 1999). Mais, en reprenant à son compte les techniques de l’audit, ce management relève d’une démarche comptable tout aussi soucieuse d’exactitude et de précision dans la quantification des flux et des activités que dans la répartition de la valeur ajoutée. Ceci explique pourquoi l’évaluation joue un rôle aussi important et pourquoi se développent des mesures et des indicateurs de la qualité en même temps que se renforcent les procédures d’inspection des écoles. Le management considère que l’activité des enseignants et des élèves peut être rendue transparente par une sélection pointue d’objectifs et d’indicateurs permettant de rendre compte de leurs pratiques. Ce présupposé d’une causalité forte entre le travail des enseignants et la réussite scolaire n’est jamais vraiment mis en doute et il est à l’origine du développement d’une ingénierie pédagogique dont l’objectif est d’affiner l’évaluation des pratiques pour mieux les standardiser dans le temps et dans l’espace. Paradoxalement, comme le montrent certains travaux, cette exigence toujours plus forte d’évaluation et de contrôle par la qualité a contribué à éloigner les enseignants d’une réelle réflexion pédagogique pour les confiner dans un entraînement à la réussite des tests (Hargreaves, 2003).

Améliorer les écoles : l’évaluation au service de la qualité

19Sur le plan pédagogique ou didactique, un mouvement parallèle s’est développé pour améliorer l’efficacité des enseignants. Si l’introduction de l’évaluation par les tests date de la fin du XIXe siècle aux États- Unis, c’est à Ralph Tyler (1949) que l’on doit l’approche moderne de l’évaluation de l’éducation, conçue comme un ensemble d’objectifs et de critères auxquels doivent se conformer les enseignants pour faire progresser les élèves. À la suite de Tyler, des modèles d’évaluation des apprentissages et des programmes éducatifs n’ont cessé de se développer afin d’améliorer l’efficacité de la pédagogie. Dans les années soixante, la conception de l’évaluation a été modifiée par des auteurs comme Cronbach ou Stufflebeam au motif que celle-ci devait avoir un objectif plus ambitieux d’amélioration du processus éducatif, quitte à impliquer les différents participants au sein du programme d’évaluation (Madaus, Stufflebeam & Scriven, 1983). Progressivement, ce mouvement de pensée a considéré que l’évaluation (accountability) pouvait contribuer utilement à améliorer la qualité de l’éducation en fournissant les informations nécessaires à une révision des pratiques au niveau d’une classe, d’un établissement scolaire ou du système éducatif afin d’élever les standards. Cette élévation des standards ne pouvait se réaliser qu’au prix d’un réaménagement ou d’une réorganisation complète des écoles. C’est pourquoi s’est développée en même temps une forme de management cherchant à promouvoir des innovations pédagogiques pour améliorer l’efficacité des écoles (School Improvement).

20Les théoriciens du School Improvement pensent que l’amélioration de l’efficacité et de la qualité doit s’appuyer avant tout sur l’enseignement et les apprentissages, mais qu’elle doit susciter une mobilisation et une implication des acteurs au sein des établissements scolaires (Hopkins, 1987 ; Fullan, 1992). Pour eux, la réussite des élèves dépend de la capacité des membres de l’équipe pédagogique à manager le changement. Ce mouvement du School Improvement est international puisque les grandes organisations comme l’OCDE ont elles-mêmes encouragé le développement de comparaisons entre pays sur cette question (Hopkins, 2002). L’ISIP, l’International School Improvement Project, a été mis en œuvre et cordonné par cet organisme de 1982 à 1986 en mobilisant quatorze pays et différents réseaux d’innovateurs pédagogiques pour comparer leurs stratégies respectives et les bonnes pratiques en ce domaine. Parallèlement, des projets ont été développés sur une large échelle aux États-Unis – comme le Halton Project, le Accelerated Schools Project. En Grande-Bretagne, le projet IQEA (Improving the Quality for Education for All) a connu un grand retentissement (Harris, 2002). Ce projet visait à étudier les conditions internes aux écoles et aux classes permettant de définir les paramètres nécessaires au changement, en incitant fortement les acteurs à mobiliser les résultats des recherches sur l’efficacité de l’enseignement et des apprentissages.

21D’autres approches sont venues conforter cette réflexion sur l’amélioration des écoles. Ainsi, la thèse de l’« organisation apprenante » d’Argyris et Schön (2002), souvent citée dans la littérature concernant le School Improvement, entend partir des valeurs et des compétences de l’organisation pour la rendre plus efficace en termes de productivité et de profit. Comprendre la culture, la communication et l’organisation constitue un préalable à la définition d’un apprentissage collectif où sont identifiés différents problèmes à partir desquels sont recherchées des solutions impliquant les salariés, transformant leurs façons de penser et améliorant leurs compétences au travail. Une autre approche, connue sous le nom de « Self-Managing School », s’est aussi développée au milieu des années quatrevingt dans le monde anglo-saxon en proposant la mise en œuvre de procédures « étape par étape » visant à améliorer l’efficacité des écoles à partir d’un cycle en six périodes : fixation d’objectifs, prise de décision, planification, préparation, mise en œuvre et évaluation (Caldwell & Spinks, 1992). Cette conception définit l’école comme une unité de production dont on peut évaluer les résultats en termes de coût-efficacité. Le management local est valorisé pour sa capacité à augmenter à la fois la performance et l’implication des membres de l’organisation. La décentralisation des décisions prises au niveau de l’établissement scolaire est perçue comme un moyen optimal de répartition des ressources. L’évaluation s’appuie sur un ensemble de diagrammes, de documents, de listes et de critères censés donner une apparence de neutralité politique et scientifique à cette gestion fonctionnaliste des écoles.

22S’appuyant plus ou moins explicitement sur toutes ces théories du management, les promoteurs du « School Improvement » valorisent différentes stratégies selon que les écoles sont jugées plus ou moins efficaces. La première consiste à fournir un support extérieur aux écoles jugées incapables d’améliorer par elles-mêmes leurs performances. Dans ce cas, experts et inspecteurs conjuguent leurs efforts pour cibler un petit nombre d’objectifs de base touchant à l’organisation et au curriculum afin de remettre de l’ordre et d’améliorer les compétences des individus. Lorsque les écoles sont jugées plus efficaces en termes de résultats, la pression externe se relâche et l’initiative des acteurs est davantage sollicitée. Pour les écoles vraiment efficaces, la stratégie consiste à maintenir leur performance en les aidant à créer leur propre réseau d’experts et d’innovateurs, c’est-à-dire ceux qui sont capables de mobiliser les « bonnes pratiques », et de les transférer d’une place à l’autre. Ces stratégies présentent toutefois des caractéristiques communes. Elles s’appuient sur des modèles pédagogiques prescriptifs visant à améliorer l’efficacité et la performance des enseignants à l’intérieur de la classe. Elles exercent une pression sur les acteurs afin que le changement soit autant culturel qu’organisationnel à tous les niveaux, depuis la classe jusqu’à la direction des établissements scolaires. Généralement, l’amélioration de l’efficacité des écoles s’appuie sur une expertise extérieure pour améliorer la culture professionnelle des enseignants, notamment au travers de stages de formation plus ou moins intensifs. Enfin sont mises en œuvre une collecte de données et une évaluation systématique afin de mesurer l’efficacité et l’atteinte des objectifs préalablement fixés.

Conclusion

23Dans les discours officiels, la fixation des standards et le management de la qualité sont promus pour valoriser les compétences des acteurs du monde scolaire afin qu’ils puissent mieux relever les défis imposés par la mondialisation et la compétition internationale. Mais il faut remarquer d’abord que cette politique a conduit à une désaffection croissante du métier d’enseignant, et, en conséquence, à une crise du recrutement ; l’Angleterre en fournit un bon exemple (Gewirtz, 2002). De plus, la mobilisation des équipes pédagogiques nécessite des dispositifs suffisamment souples et diversifiés ; mais ils entrent en tension avec les contraintes d’un enseignement de masse, accessible à tous les élèves, au moment où l’on cherche à réduire les dépenses publiques d’éducation. Notons aussi que le type de pédagogie implicite et peu réflexive qui consiste à s’entraîner à des exercices ou des leçons pour réussir aux tests va à l’encontre d’une réelle appropriation des savoirs par les élèves en même temps qu’elle renforce la ségrégation scolaire (Gillborn & Youdell, 2000). Bien évidemment, cette politique mise sur la pression des parents d’élèves qui doivent se tenir suffisamment informés par l’évaluation et la lecture des résultats pour émettre un choix stratégique et ainsi contribuer au renforcement de la compétition entre les écoles. Elle repose toutefois sur un présupposé selon lequel tous les parents, et pas seulement ceux de la classe moyenne, ont la capacité de faire ce choix et de le réaliser. Or, les analyses sociologiques des relations entretenues par les familles vis-à-vis de l’école tendent à relativiser ce postulat, la demande des parents d’élèves consistant davantage à obtenir une réduction de la taille des classes et à exiger plus de ressources, surtout dans les quartiers les plus défavorisés.

  • 3 Voir l’article de Roger Dale dans ce numéro.

24Une autre forme de justification à l’élévation des standards est fournie par les comparaisons internationales de résultats. Celles-ci se sont développées à l’initiative de l’OCDE depuis les années soixante au point de devenir une référence incontournable pour l’orientation des politiques d’éducation, même si ces comparaisons demeurent fortement critiquables sur un plan méthodologique (Normand, 2004a). Elles sont aujourd’hui considérées comme une mesure de l’efficacité des systèmes éducatifs et constituent un modèle pour la construction d’indicateurs de qualité de l’éducation et de la formation au niveau européen (Normand, 2004b). En Angleterre, ces comparaisons internationales ont été fortement débattues pour juger de l’efficacité du système éducatif. L’élévation de la qualité et des standards est aussi perçue comme un vecteur essentiel de la Méthode Ouverte de Coordination dont les axes stratégiques ont été définis à Lisbonne en 2000, puis à Barcelone en 20023. Même si, pour l’instant, ce mouvement concerne plus la formation professionnelle et l’enseignement supérieur, il n’est pas interdit de penser que la politique des standards touchera à terme la formation initiale, dans le cadre d’un espace de formation tout au long de la vie accordant une place de choix aux experts de l’évaluation et aux managers.

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Notes

* Nous remercions Steve Brown pour la relecture des textes en anglais, ainsi que Jacques Delaforge pour sa participation aux traductions des résumés en anglais.

1 Voir l’article de Roser Cussó et Sabrina D’Amico dans ce numéro.

2 Voir l’article de Sylvie Didou Aupetit dans ce numéro.

3 Voir l’article de Roger Dale dans ce numéro.

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Pour citer cet article

Référence papier

Romuald Normand, « La mesure de l’école : politique des standards et management par la qualité », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs, Hors-série n° 1 | 2005, 67-82.

Référence électronique

Romuald Normand, « La mesure de l’école : politique des standards et management par la qualité », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs [En ligne], Hors-série n° 1 | 2005, mis en ligne le 01 octobre 2012, consulté le 22 septembre 2017. URL : http://cres.revues.org/1911

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Auteur

Romuald Normand

Sociologue. Maître de conférences. Groupe de Sociologie Politique et Morale – EHESS & UMR « Éducation & politiques », INRP-Lyon II, romuald.normand@inrp.fr

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