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La mesure de l'efficacité de l'éducation comme outil de décision

La mesure des effets économiques de la scolarisation. Apports et limites de l’économie de l’éducation

The measure of economic effects of education. Added value and limits of economics education*
Philippe Hugon
p. 161-180

Résumés

Il existe un consensus de la communauté internationale à propos du rôle déterminant de la formation et de l’éducation dans le processus de développement. Ce rôle est renforcé dans la nouvelle économie de l’information et de la connaissance. Il y a peu de domaines en fait où les enjeux ne soient aussi conflictuels que ce soit en termes de valeurs et de connaissances transmises, de tensions entre l’universalisme et le particularisme, d’accès différenciés à l’école selon les catégories sociales ou de divergences entre les États. L’économie de l’éducation est au cœur de ce paradoxe entre cette vision consensuelle et ce constat de conflictualité par les statistiques qu’elle utilise, par les tests empiriques auxquels elle procède, ou par les analyses théoriques qu’elle mobilise. Cet article traite de la mesure des effets macro et micro économiques de l’enseignement, puis des limites de la mesure des effets multidimensionnels de l’éducation sur le développement.

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Texte intégral

  • * Nous remercions Steve Brown pour la relecture des textes en anglais, ainsi que Jacques Delaforge po (...)

1Il existe un consensus de la communauté internationale à propos du rôle déterminant de la formation et de la scolarisation dans le processus de croissance et de développement. Depuis la conférence d’Addis Abéba (1961) jusqu’au Forum de Dakar (2000) et de Johannesbourg ayant fixé les objectifs du millénaire (OMD), la réalisation de l’“éducation pour tous” est affirmée comme une priorité dans la mesure où elle serait le facteur premier de la croissance. Ce rôle paraît renforcé dans la nouvelle économie de l’information, de la connaissance et de l’innovation et du capitalisme cognitif.

2Or, il y a peu de domaines où les enjeux sont aussi conflictuels, que ce soit en termes de choix politiques, de savoirs dispensés, de valeurs et de connaissances transmises, de tensions entre l’universalisme et le particularisme, d’accès différenciés à l’école ou de divergences entre les États. L’on observe de fortes asymétries internationales quant à l’accès à la formation, une polarisation des savoirs et une fracture scientifique entre les pays développés ou émergents et les pays pauvres pris dans les “trappes à pauvreté” connaissant une implosion scolaire et un exode croissant des compétences. L’« Éducation pour tous » apparaît comme un mirage qui se déplace au fur et à mesure que l’on croit s’en rapprocher.

3Les conflits concernent les représentations que se font les différentes sciences sociales de l’éducation et notamment la légitimité des différents éclairages économiques, économie politique ou économie standard de l’éducation. La première conception prend en compte les conflits de valeurs et les enjeux politiques qu’impliquent les liens entre le savoir, le pouvoir et l’avoir ; elle reconnaît que les méthodes d’investigation ne sont jamais neutres mais qu’elles s’inscrivent dans des représentations et des finalités. La seconde conception veut, au contraire, se constituer sur le modèle des sciences exactes, d’où un effort de quantification, de tests et de modèles et d’objets suffisamment délimités pour faire l’objet de mesure. La légitimité d’une application des concepts économiques à l’institution scolaire s’explique par le fait que cette institution s’insère dans des rapports marchands mesurables (coût et financement de l’école), que l’on peut mettre à l’épreuve des analyses coûts/avantages en comparant les coûts et les outputs de l’école, enfin qu’il existe des liens entre formation, rémunération sur un marché du travail et productivité. L’analogie concerne le plus souvent le monde de l’industrie (analyse inputs/outputs, rendements et productivité internes, standards de qualité…). Certains économistes transposent également les analogies avec le monde marchand en utilisant les concepts de demande, d’offre, de capital pour traiter des systèmes scolaires et étudier les liens entre l’investissement immatériel que constitue l’éducation « capital humain » et l’enrichissement individuel et collectif (Hugon, 1974). On peut alors assimiler les élèves et les diplômes à des biens et à de la monnaie. Dans une économie de marché, l’hétérogène, lié à la singularité des choses et aux subjectivités des valeurs d’usage, devient homogène et mesurable grâce au marché, aux prix qui condensent des informations, à l’équivalent général que constitue la monnaie et à l’espace de confiance garanti par les autorités monétaires. De même, le caractère hétérogène de l’enseignement, lié à la singularité des élèves, des savoirs concrets et des valeurs d’usage de l’éducation, devient homogène et mesurable grâce aux règles et aux normes, à la construction de savoirs abstraits ayant une valeur d’échange, voire à l’équivalent général que constituent le diplôme ou la certification de la compétence et à l’espace de confiance garanti par les autorités éducatives ou par les instances d’accréditation. Les mêmes questions peuvent être posées en termes de convertibilité des monnaies ou des diplômes entre divers territoires nationaux ou de segmentation liée à des différences de qualité. Cette analogie a évidement de graves limites puisque le “capital” incorporé dans l’homme ou les connaissances tacites dispensées par l’école ou certifiées ne peuvent être dissociés de leur support

4Les conflits à propos du rôle de la formation et de l’éducation concernent également sa mesure. La mesure des effets de l’enseignement suppose alors la construction de cadres de cohérence. Le modèle est un médiateur entre un champ théorique dont il est l’interprétation et un champ empirique dont il est une formalisation. Mesurer, c’est quitter une donnée complexe afin de la projeter, sans la réduire ou l’altérer, sur une grille (grapho numérique) qui la rend quantifiable et intelligible. La mesure ne se réduit pas au chiffrage et à la quantification ; elle vise l’universel et donc un langage normé et cherche à dépasser la subjectivité et le particularisme. La construction de cadres de cohérences a notamment pour effet de construire des informations et de les rendre homogènes. Ses limites tiennent, en revanche, aux conventions arbitraires qui la fondent, aux interactions entre le mesurant et le mesuré, au fait que la mesure appréhende mal la qualité et la singularité ou que la connaissance que permet la mesure ne peut être dissociée du pouvoir qu’elle implique (Bachelard, 1973). Généralement, on ne compte pas, ou on compte mal, ce qui compte pour les hommes. Les référents théoriques qui fondent la mesure sont eux-mêmes insérés dans des représentations et des systèmes de valeurs. La question de la mesure ne peut être dissociée de celle de la norme imposée par des pouvoirs hégémoniques et utilisée à des fins de contrôle national ou de positionnement sur un “marché” international de l’éducation.

5La mesure renvoie ainsi aux questions de base sur la légitimité d’un éclairage économique, de l’évaluation d’un système selon un étalon monétaire, d’une démarche visant à évaluer l’efficacité ou l’efficience. Qui mesure, pour qui et pourquoi ? Selon quelles finalités ? En fonction de quelle grille de lecture ? Selon quel système d’évaluation ? En partant de quel lieu ? Les hypothèses qui fondent la mesure du produit éducatif et de ses effets présentent ainsi de nombreuses limites pour quatre principales raisons.

  • 1 L’enseignement et la scolarisation sont des processus institutionnalisés de formation et de transmi (...)

6La première raison est ancienne. Il y a débat sur le produit de la scolarisation ou de l’enseignement (élèves formés, acquisition des connaissances, amélioration des compétences cognitives…), sur les moyens de sa mesure et sur ses effets. L’institutionnalisation de l’éducation par l’école est une manière de contrôler et de connaître à partir de cadres normés et comparables1. L’éducation multidimensionnelle et multifonctionnelle, dont la scolarisation n’est qu’une composante insérée dans des systèmes socio historiques spécifiques, est en partie incommensurable. L’éducation est à la fois un processus de formation de la personne et de socialisation, un processus diffus de transmission et de création de savoirs pluriels institués et non institués et de cultures.

7La seconde raison tient à la très grande hétérogénéité des contextes éducatifs. Toutes les sociétés connaissent des systèmes éducatifs alors que l’école ne s’est développée qu’en liaison avec l’État et les instances religieuses. La quantification, la comptabilité et la mesure ne peuvent être dissociées du contexte socio historique et des objets étudiés enchâssés dans des rapports sociaux divers et évolutifs et dans des institutions plurielles. La mesure des effets de l’enseignement est ainsi largement liée au souci de contrôle de l’État (le terme statistique vient de l’État) et, aujourd’hui, à la marchandisation de la société, notamment au rapport salarial et au marché du travail. On observe un éclatement et une hétérogénéité des processus éducatifs et des systèmes scolaires par diversification des filières au sein du champ éducatif et par “informalisation”, recomposition des frontières entre savoirs institués et non institués. L’hybridation des écoles (Vinokur, 2004) rend obsolètes la plupart des instruments de mesure. Le processus éducatif devient une formation tout au long de la vie. Le champ éducatif se caractérise par une pluralité de filières et les différenciations entre inclus et exclus, scolarisables et non scolarisables, actifs et non actifs, travail et études sont remises en question.

8La troisième raison est davantage liée à la globalisation et à ses doubles effets de différenciation et de normalisation, d’exclusion et de standardisation. On observe une intensification de la mobilité du capital et du travail qualifié (Cohen, 2004), d’où une disjonction territoriale entre les individus, les systèmes éducatifs et les processus d’accumulation. Le rôle de l’éducation paraît renforcé dans la nouvelle économie de l’information et de la connaissance. L’économie mondiale repose de plus en plus sur le savoir. Certains, tels Mouhoud, Moatti, parlent d’un « capitalisme cognitif » et d’une division cognitive du travail. La compétitivité et les enjeux de création ou de captation des savoirs et des compétences se déroulent dans un espace mondial où les pays de la Triade (Europe, Japon, États-Unis) jouent un rôle dominant. On observe une tendance croissante à la fois à une internationalisation du processus de formation, notamment au niveau universitaire, avec le déploiement des filiales des grandes maisons mères et un processus de mobilité du capital et du travail qualifié. Le marché mondial de l’éducation est estimé à deux mille milliards de dollars. Il en résulte une logique de marchandisation de la formation sur un marché qui se globalise pour les formations supérieures. Les certifications de savoir acquis que l’école dispensait dans un cadre réglementaire national tendent à céder la place à des évaluations et à des mesures visant à certifier les formations supérieures sur un “marché” mondial, ou du moins régional pour l’Europe, des compétences. Les processus cumulatifs liés aux rendements croissants et aux externalités de la connaissance se traduisent par des divergences internationales entre les trajectoires. Ce processus de standardisation s’accompagne d’un renforcement des disparités des systèmes éducatifs et de concurrence entre des Écoles et universités aux statuts pluriels.

  • 2 Voir ici même le texte de Roser Cussó et Sabrina D’Amico.

9La quatrième raison résulte des dysfonctionnements de nombreux systèmes d’information. Il y a déplacement, dans les pays en développement, des questions de statistiques scolaires vers des enquêtes ménages (EDS) permettant d’analyser les liens entre éducation et pauvreté. Les standardisations et les classifications conçues dans un cadre étatique et permettant les comparaisons internationales (sous le contrôle de l’UNESCO2) sont remises en question dans un contexte de pluralité de producteurs d’information, de rôle hégémonique joué par le monde anglo-saxon, par l’OCDE et la Banque mondiale, et de priorités gestionnaires. Les mesures de qualité et de performances éducatives selon des normes de compétitivité, de bonne gestion et de bonne gouvernance l’emportent sur la constitution d’appareils statistiques aux séries temporelles longues, homogènes et fiables. Alors que le modèle véhiculé par l’UNESCO et appliqué par les États était celui du financement public de l’école et d’une planification de l’offre pour atteindre une scolarisation universelle, l’accent est mis aujourd’hui, dans une approche individualiste, sur la privatisation et sur le rôle de la demande des familles et des firmes.

10Nous traiterons d’abord de la mesure des effets macro économiques et micro économiques de l’enseignement sur l’enrichissement, puis des effets multidimensionnels de l’éducation.

La mesure des effets de l’enseignement sur l’enrichissement

  • 3 L’efficacité se mesure à l’aune des comparaisons des effets réels aux objectifs fixés. L’efficience (...)
  • 4 L’équité se différencie de l’inégalité. Cette dernière peut être mesurée en termes d’indicateurs d’ (...)

11Il n’y a pas de mesure de l’enseignement et de ses effets économiques sans référents théoriques et modèles qui supposent de paramétrer les comportements. Les questions principales posées par les économistes sont celles de l’efficacité3 micro et macro économique de l’enseignement et celle de la répartition, de la reproduction ou de l’équité4. Nous différencierons les approches macro et micro mettant l’accent sur l’efficacité et l’efficience sans aborder les approches sociales posées en termes d’inégalité, d’équité et de la reproduction sociale.

Les effets macro économiques de l’enseignement

Les fondements théoriques et les représentations en termes macro

  • 5 Cette tradition remonte à Petty qui, dans L’Anatomie politique de l’Irlande (1671), évaluait le cap (...)

12Dans une conception organiciste de l’État-nation, issue de la tradition mercantiliste et qui fonde les relations internationales, on peut mesurer l’éducation et ses effets macro économiques au niveau des États-nations5. Les politiques éducatives, le pilotage ou la planification des systèmes scolaires sont conçus aux niveaux des décideurs gouvernementaux. Seuls les États ont une existence dans les organisations internationales chargées de normer, de comparer les systèmes scolaires. Évaluer les effets macro économiques de l’éducation suppose une fonction de préférence collective ou étatique. Dans une conception organiciste de l’État, l’enseignement peut être défini comme un bien public répondant à un intérêt général ou aux règles de service public : unicité, égalité, cohésion sociale et territoriale. La mesure de l’enseignement se fait dans un cadre territorial national et implique un appareil statistique permettant de piloter ou de planifier les systèmes éducatifs en fonction d’objectifs nationaux. On peut notamment mobiliser des indicateurs de flux (taux bruts et nets de scolarisation, effectifs inscrits, effectifs formés compte tenu des rendements internes) ou de stock (stock scolaire, taux d’alphabétisme). L’enseignement est en relation avec l’économie nationale par les intrants et les dépenses qu’elle réalise ou par les outputs qu’elle fournit. La question au niveau macro est de trouver un système de prix qui permette de valoriser ces flux et stocks, soit par les coûts soit par les rendements escomptés.

L’efficacité macro économique de l’enseignement

13L’efficacité interne peut être évaluée au niveau macro en termes de fréquentation scolaire, d’acquisition des connaissances et du coût de l’élève formé. Le taux brut de scolarisation (ts) peut être ainsi défini en termes financiers comme le rapport entre les dépenses effectives d’enseignement pour un cycle donné (j) et les dépenses qu’il aurait fallu effectuer si l’on avait scolarisé l’ensemble de la population scolarisable. Il s’écrit :

aj

tsj =

-----------------

mj.bj(1+hj).tj

14Légende :
“aj” = part des dépenses du cycle “j” sur le PIB
“mj” = ratio maître/élèves
“bj” = pondération du traitement du maître par rapport au PIB par tête
“h” = rapport entre les dépenses autres que salariales et les dépenses salariales
“t” = taux de scolarisable (ratio entre la population en âge d’être scolarisée et la population totale)

15À même taux de scolarisation, l’effort financier relatif (par rapport au PIB) est près de dix fois supérieur en Afrique à celui des pays industrialisés avec toutefois de très forts écarts entre pays (UNESCO/BREDA 2005).

16On peut calculer un stock scolaire (nombre d’années d’études avec ou sans pondération selon les niveaux réalisés par une population totale ou active à un moment donné “t” ; ou matrice représentant les années d’étude par année de naissance multipliée par un vecteur colonne, représentant la population active ou totale par année de naissance). La question est alors celle de la convertibilité des années d’études. Les indicateurs de type Harbison/Myers retiennent une pondération conventionnelle (par exemple, une année d’enseignement supérieure vaut cinquante-trois années d’études secondaires). On peut calculer des indices composites (Barro & Lee, 1993). Le capital scolaire national valorise ce stock d’années d’études, soit par leurs coûts de formation soit par les revenus susceptibles de résulter de leur usage sur un marché du travail.

Enseignement et croissance macro économique

17Les travaux d’après-guerre concernant la mesure des effets de l’enseignement se plaçaient dans le cadre macro économique des modèles post keynésiens à la Harrod-Domar ou néoclassiques à la Solow (Denison & Poullier, 1965) et dans un cadre de comptabilité nationale reliant les agrégats économiques à des comptes satellites éducatifs. La logique était principalement celle de la planification de l’offre scolaire. La croissance unidimensionnelle peut alors être mesurée par un indicateur, le PIB ou le revenu par tête. Elle est un accroissement soutenu au cours d’une période longue d’un indicateur de dimension nationale. Les modèles économétriques peuvent être de forme réduite ou structurelle. On peut intégrer les externalités, utiliser la méthode d’analyse factorielle, l’analyse en composantes principales, les fonctions de croissance ou les modèles de croissance endogène pour mesurer les effets de l’enseignement sur la croissance avec des rendements croissants conduisant à des processus cumulatifs à la hausse ou à la baisse en deçà de seuils à des trappes à pauvreté (Aghion & Cohen, 2004 ; Berthelemy & Arrestoff, 2003).

La mesure des effets des politiques macro sur la scolarisation

18Pour mesurer les effets macro économiques de l’enseignement, il importe d’intégrer la médiation des politiques, qu’elles soient posées en termes de planification, de développement des ressources humaines ou de simulation des effets des politiques sur l’enseignement, et de l’enseignement sur l’économie, dans le cadre d’équilibre partiel (prenant en compte les impacts directs du phénomène étudié) ou d’équilibre général (prenant en compte l’ensemble des relations entre les agents et les impacts directs ou indirects). Plusieurs simulations de politiques éducatives peuvent être réalisées pour mesurer l’impact en termes d’objectifs, notamment : de l’efficacité, du financement sur l’accès à l’école, des facteurs d’amélioration des rendements internes ou de l’acquisition des connaissances : des mesures permettant des discriminations positives, des effets des frais de scolarité, des transferts parentaux, ou du rôle des “bons d’éducation”. Certains travaux montrent ainsi que le financement par emprunt de l’enseignement supérieur avec remboursement par les élèves permet à la fois une efficience externe en prenant en compte la dimension inter temporelle de l’investissement scolaire et une efficience interne par meilleure acquisition des connaissances de la part d’élèves directement motivés.

Les effets micro économiques de l’enseignement

19Les mesures macro économiques se heurtent à de grandes difficultés méthodologiques. Celles-ci concernent notamment les questions de l’agrégation et de l’élaboration d’agrégats homogènes, de la construction de séries déflatées alors que le temps social est hétérogène (l’instrument de mesure ou étalon change au cours du temps), et de la construction de fonctions de préférences collectives ou étatiques. Outre ces difficultés, le contexte de libéralisation, de dévalorisation de la planification de l’éducation et du caractère public de l’enseignement, a conduit à privilégier chez les économistes des approches micro économiques.

Les fondements théoriques et les représentations micro

20Dans la conception libérale, la question se déplace vers le marché, les décisions individuelles des agents et les effets micro économiques de l’investissement scolaire.

21Dans la conception néoclassique, le prix, condensation de toutes les informations sur les autres dans une économie de marché, permet pour les agents des comportements paramétriques. L’enseignement, “en tant que bien privé”, renvoie à la satisfaction d’un besoin subjectif, à la rareté et à la possibilité de choix pour les consommateurs. La relation entre l’individu et l’enseignement est d’une utilité épurée de tout lien social. La mesure des effets de la scolarisation se fait alors par l’évaluation du bien-être du consommateur et par le prix, expression de sa rareté. Mais l’enseignement est aussi un bien collectif impur : la divisibilité des services, le fait que la qualité soit fonction des effets d’encombrement et de décongestion, la possibilité d’exclusion et de production concurrentielle, l’éloignent d’un bien collectif pur. Les externalités positives qu’il crée, les asymétries informationnelles, l’éloignent d’un service marchand où le marché conduit à l’optimum. La mesure suppose ainsi d’inclure, au-delà de ses effets privés, mesurés par les prix, les externalités. Bien entendu se pose la question de la répartition puisque les agents sont différemment dotés. On peut soit considérer que la répartition est donnée (solution paretienne) soit qu’un souci d’équité peut conduire à des prix différenciés selon les agents. Dans une conception utilitariste, il s’agit de concilier le maximum de bien-être collectif avec une répartition optimale des utilités entre individus. Le primat est donné à l’efficience (allocation optimale des moyens pour atteindre un objectif).

  • 6 Smith (1777) ne traite, par analogie, que la formation professionnelle comme un investissement : «  (...)

22Plus récemment, malgré les critiques émises par la quasi-totalité des économistes qui les ont précédés, Mincer (1974), Becker (1964) et Schultz (1998) ont voulu mesurer l’enseignement comme un capital et assimiler l’enseignement à la formation d’un « capital humain » ayant un taux de rentabilité (cf. comme revue de synthèse : Kinvi, 1994). L’enseignement est supposé accroître la productivité du travail dont la mesure sur un marché de concurrence pure et parfaite est le salaire. On raisonne dans un horizon certain de revenus futurs anticipés correctement par des agents rationnels. Il y a optimum quand le taux de rentabilité du capital humain égalise le taux d’actualisation. Le capital est mesuré par la somme des flux actualisés des revenus résultant de son usage. Le capital humain est alors du domaine de la valeur d’échange, du mesurable, du commensurable et du calculable. Le lien social peut être pris en compte sous la forme du capital social analysé à partir des flux de revenu résultant de son usage6.

Taux de rentabilité, demande scolaire et efficacité micro économique de la scolarisation

23Le taux de rentabilité escompté peut expliquer en partie la demande scolaire. Du point de vue micro économique, la décision d’envoyer l’enfant à l’école est principalement celle du groupe familial qui réalise des arbitrages entre les activités productives et les activités scolaires, entre le travail et les études. On peut ainsi considérer que, même si les informations sont imparfaites et asymétriques, les familles intègrent dans leurs stratégies les signaux des systèmes d’emplois et de la hiérarchie des revenus. Il existe une certaine relation entre le niveau de formation et le revenu touché à la sortie de l’école. Bien entendu, ce critère utilitariste n’est qu’un facteur explicatif parmi d’autres. La demande scolaire de la part des familles est socialement différenciée et résulte d’un ensemble de facteurs qui déterminent des pratiques scolaires elles aussi différenciées en ce qui concerne la mise à l’école, les itinéraires scolaires, la durée de la scolarité (Gérard & Pilon, 2004).

24Selon certains auteurs, les taux de rentabilité seraient également un indicateur d’efficacité externe de l’école. La vulgate du « capital humain » a ainsi depuis vingt ans dominé le champ de l’économie de l’éducation, tant sur le plan théorique que sur le plan politique. Ces travaux mesurent les effets macro économiques de l’enseignement à partir des taux de rentabilité et supposent que l’on peut passer du niveau des décisions individuelles au niveau collectif. Les travaux apologétiques de la Banque mondiale, fondés sur les méthodes de calcul de taux de rendement privés et sociaux, traduisent des taux de rendements micro économiques en propositions de politiques d’affectation de ressources entre le secteur éducatif et les autres secteurs et, également, à l’intérieur du système éducatif entre les cycles. Le calcul économique légitime la décision politique concernant le financement privé de l’école par les familles. Les taux de rentabilité ainsi calculés du secondaire et du supérieur, inférieurs à ceux du primaire, justifient une réallocation des ressources vers le primaire.

25Cette conception du « capital humain », des liens entre formation et productivité et des taux de rentabilité pour évaluer les effets de l’enseignement a bien entendu fait l’objet de critiques importantes. On ne peut supposer des relations immédiates entre formation, productivité et revenu. Il faut différencier les effets productifs des formations spécifiques et génériques. La productivité n’existe pas préalablement à la mise au travail. Elle prend naissance en situation de travail et est valorisée sur un marché du travail. Le produit éducatif est un potentiel dont l’utilisation dépend de la future situation du travail. Dès lors, l’incertitude interdit un calcul économique en terme de probabilité. On ne peut supposer une fongibilité entre les différents “capitaux” (physiques, financiers, humains, sociaux, naturels...). Le « capital humain » est un potentiel de ressources incorporé dans la personne comme le « capital social » est un potentiel de ressources liées aux réseaux sociaux. Ils ne peuvent, sauf de manière métaphorique, être traités comme du capital.

26Plusieurs auteurs refusent la conception substantielle du produit éducatif assimilé à l’utilité, à la productivité ou à l’information révélatrice des caractéristiques propres des individus. Selon la théorie du filtre (Arrow, 1973), la formation révèle et certifie les aptitudes individuelles et sert à classer les individus selon leur productivité escomptée. Selon Spence (1974), le diplôme est un signal indépendant de la productivité sur le marché du travail. La mesure de son efficacité est l’information qu’elle contient. Dans la théorie de la segmentation, différenciant marché interne et externe du travail, le diplôme n’est « pas approximation cardinale de la productivité mais indicateur de classement ordinal de l’employabilité » (Vinokur, 1993).

Normes de qualité et évaluations de l’enseignement

27La question de la mesure s’est aujourd’hui largement déplacée vers le signal de qualité. Il s’agit de mesurer le qualitatif. La qualité est au cœur d’un processus de hiérarchisation où se mêlent des critères d’excellence, de réputation et d’image, de confiance et d’accréditation et de « rating ». L’accent est mis sur la certification de la qualité et la compétence. Ainsi que l’écrit Annie Vinokur, « le diplôme est un “titre” qui circule dans un espace de confiance déterminé par son émetteur et dont la convertibilité suppose un espace structuré par des systèmes d’équivalence » (2004). Les institutions scolaires sont censées certifier les qualités des savoirs ; elles sont elles-mêmes certifiées par des institutions d’évaluation et par des accréditations, certificats d’assurance de la qualité (Vinokur, 2004). La valeur ajoutée au sein du processus éducatif tend ainsi à se déplacer de la rémunération des enseignants vers les fabricants d’image.

28Cette mise aux normes internationales par les institutions internationales se fait dans un contexte asymétrique avec certification des processus d’accréditation et d’évaluation de la qualité. Les comparaisons internationales de systèmes scolaires mesurés par des indicateurs quantitatifs tendent à céder la place à des évaluations, à des systèmes d’équivalence et à des certifications donnant des labels de qualité aux individus en fonction de critères définis par les acteurs dominants. La qualité peut être évaluée à partir des tests d’acquisition et du rapport coût-efficacité internes à l’école : les taux d’encadrement, les coûts unitaires, les pratiques pédagogiques, les types d’organisation, la qualification des enseignants. Elle est de plus en plus mesurée par des critères externes à l’école ou à l’université : salaire des sortants, importance des brevets, nombre de professeurs cités, voire prix Nobel.

29Cette conception de la qualité fondée sur des caractéristiques objectivables et des aptitudes à répondre à la demande a fait l’objet de nombreuses critiques. Selon les conventionnalistes, la qualité et sa mesure sont fonction des conventions en usage dans l’évaluation et des espaces pluriels de justification (Bailly & Chatel, 2004). Selon une conception néo institutionnaliste à la North (1990), ce sont les standards de qualité les plus efficients qui tendent à s’imposer dans une concurrence institutionnelle aujourd’hui internationale. Au contraire, dans une vision d’économie politique intégrant les pouvoirs et les conflits, la qualité renvoie au système de valeur imposé par les acteurs hégémoniques réduisant la pluridimensionnalité des critères de mesure et d’évaluation à leur seule échelle de valeur. La question est de savoir qui définit l’excellence, selon quels critères, en fonction de quels moyens financiers, médiatiques ou autres, pour arriver à une reconnaissance par le « marché » des niveaux de diplômes délivrés par les instances éducatives et des compétences reconnues sur le marché du travail qualifié.

Les effets multidimensionnels de l’éducation et les limites de la mesure

30S’il est possible de mesurer les effets de l’enseignement sur la richesse, avec les limites et les conflits de représentation entre les paradigmes économiques indiqués précédemment, la mesure des effets multidimensionnels de l’éducation sur le développement est évidemment très délicate, voire impossible. La question de la mesure ne peut ainsi être dissociée des conflits entre les systèmes de valeurs et des choix politiques. Les interrelations entre l’enseignement et les autres variables sont complexes. L’effet propre de l’enseignement interfère avec d’autres phénomènes et la scolarisation est plus un facteur permissif ou facilitateur qu’une cause. Elle est souvent réduite à sa valeur d’échange (marchandise et capital), alors qu’elle renvoie à un patrimoine pluridimensionnel qui diffère selon les sociétés. Les filières scolaires de plus en plus diversifiées s’insèrent dans un champ éducatif complexe.

La pluridimensionnalité de l’éducation et du développement

31L’éducation, dont la scolarisation n’est qu’une composante, est « avant tout le moyen par lequel la société renouvelle perpétuellement les conditions de sa propre existence » (Durkheim, 1922 : 3). Elle est historiquement au cœur de la construction de la citoyenneté et de la nation, du fonctionnement de l’État, de la langue de communication et de diffusion de savoirs spécifiques liées aux diverses cultures. Elle est en même temps un lieu de diffusion de savoirs universels, de maîtrise des mécanismes fondamentaux, d’apprentissage de langues de communication véhiculaires internationales et de connaissances favorisant les compétences et les innovations au sein des unités productives. Les systèmes éducatifs sont des systèmes ouverts, éléments en interrelation où interviennent une pluralité de phénomènes, des incertitudes ou des indéterminations (temps non probabiliste), des poly-causalités et des acteurs innovants. Les visions linéaires d’un temps fléché, et unidimensionnelles d’un espace normé, cèdent alors la place à des analyses de cheminements multiples marqués par des réversibilités de trends et des involutions et par des pluridimensionnalités. Il s’agit d’étudier les propriétés dynamiques des systèmes éducatifs caractérisées par des innovations, par des processus décentralisés de nouveauté et par des mécanismes collectifs de sélection. L’étude des organisations scolaires implique de prendre en compte leur environnement comme enveloppe des évolutions possibles d’une organisation assujettie à un principe de contingence et de variété.

32Le développement économique peut être considéré comme une norme (vecteurs d’objectifs sociaux désirables), comme un projet porté par les acteurs et les institutions de développement ou comme un processus objectif et mesurable pour éclairer les trajectoires des sociétés. Il renvoie à des trajectoires à la fois plurielles et interdépendantes. Il ne désigne pas le processus particulier de l’Occident mais une diversité de trajectoires sans pouvoir être assimilé à l’ensemble des trajectoires historiques des sociétés. Au-delà des débats doctrinaux, il peut être défini comme un processus endogène et cumulatif de long terme de progrès de la productivité, d’innovations techniques et scientifiques et de réduction des inégalités, en intégrant des coûts humains et environnementaux acceptables, et en se situant dans une matrice socioculturelle permettant à un nombre croissant de passer d’une situation de précarité, de vulnérabilité et d’insécurité à une situation de plus grande maîtrise de l’incertitude, des instabilités et de satisfaction des besoins fondamentaux grâce à l’acquisition de droits, à la mise en œuvre d’organisations et d’institutions et de modes de régulations permettant de piloter des systèmes complexes. Il ne peut être réduit à des indicateurs de PIB ou de bien-être. Il importe de ne pas confondre les fins (satisfaction des besoins, développement des capacités, réduction des inégalités) et les moyens (la croissance du PIB) (Hugon, 1989). L’enveloppement économique peut être défini comme le processus inverse se traduisant par des indices de marginalisation, de déclin de la productivité, de cercles vicieux et de trappes à pauvreté. Ces processus peuvent être mesurés par des indicateurs (productivité, inégalités, chocs et résilience, pauvreté…) ; ils s’insèrent également dans des trajectoires sociohistoriques plurielles et trouvent sens dans les systèmes de valeurs et les pratiques des acteurs et, donc, dans des systèmes éducatifs pluriels.

La mesure des externalités de l’éducation

33Il est possible d’approximer les effets de l’éducation et le développement par des indicateurs pluridimensionnels prenant en compte les facteurs qualitatifs et quantitatifs. Se posent toutefois de redoutables problèmes de pondération. Les concepts prennent sens dans une même échelle territoriale et un même horizon temporel. Plusieurs facteurs contribuent à limiter la pertinence de la mesure :

34l’éducation est un processus de socialisation ; elle vise à intégrer les élèves dans la société tout en développant leurs capacités. Ses effets sur le développement économique sont fonction : du milieu socio familial conditionnant l’éducabilité des enfants ; du contenu et de la qualité des connaissances véhiculées par le système d’enseignement et qui détermine l’intégration de celles-ci par l’élève ; de la présence d’un milieu professionnel et social qui permet la rétention et la valorisation des connaissances ;

35l’éducation se situe en amont du jeu économique. Elle participe de la manière dont les cartes sont distribuées et non de la manière de jouer. L’éducation crée de la richesse et permet aux acteurs d’exercer leurs “capabilités”. L’éducation a pour finalité de transmettre et de construire de génération en génération le patrimoine culturel, de reproduire et de transformer les rapports sociaux, d’intégrer (dans) et de contester (les) structures sociales. Ce processus stochastique ne peut être assimilé à une simple reproduction ;

36l’éducation est un support. Son efficacité quant au développement économique dépend des modèles qu’elle véhicule, des motivations qu’elle suscite, des valeurs qu’elle transmet. L’enseignement scolaire participe de l’apprentissage des mécanismes fondamentaux de la pensée (lire, écrire, compter, dans une langue écrite), des découvertes de la notion de la causalité et du temps linéaire, et de la mise en contact avec les jeux et les formes. L’investissement scolaire est ainsi un facteur potentiel important du développement en diffusant les valeurs motrices de la croissance, en diffusant l’innovation, l’esprit expérimental ou les aptitudes. Mais, en même temps, il est ancré dans des systèmes sociohistoriques, il aboutit à des habitudes et à des attitudes et filtre certains systèmes de valeur. L’innovation que peut favoriser la formation est elle-même non pas fonction de savoirs unifiés mais de la diversité culturelle en phase avec des projets personnalisés des acteurs ;

37dans la théorie économique standard ou néo classique, le savoir est traité comme une information, c’est-à-dire comme un flux de données codifiées ou un ensemble fini d’états auxquels on peut assigner des probabilités. Au contraire, la connaissance est une capacité d’engendrer de nouvelles connaissances par apprentissage et par capacité cognitive. La connaissance est aussi un stock qui a une dimension en partie non codifiable et qui inclut la notion de compétences. Une information devient connaissance dans la mesure où celui qui la détient est capable de la comprendre, de la combiner avec d’autres savoirs, de l’utiliser et de la stocker. Elle résulte d’un processus d’apprentissage individuel et collectif ;

38les effets redistributifs sont fortement contrastés selon les groupes sociaux. L’enseignement est à la fois un facteur et un reflet de la stratification sociale. Le mythe de l’école unique intégratrice s’estompe. La diversification des filières de formation nationales et internationales, largement le reflet de la stratification sociale, fait de l’école une instance de reproduction davantage que de transformation sociale. L’enseignement joue un rôle essentiel dans la répartition préalable des revenus et des capitaux.

39Les effets de l’éducation sont ainsi inter temporels, intergénérationnels et incertains. Un programme d’éducation constitue une prise de position sur les raretés relatives qui constituent les paramètres de la croissance et de la rentabilité de demain. Les effets sociaux, culturels, démographiques et politiques de l’enseignement sont aussi importants que les seuls effets économiques. L’éducation, notamment des femmes au niveau secondaire, est, selon plusieurs enquêtes disponibles, en relation avec la maîtrise de la fécondité. Elle exerce des effets inter temporels et intergénérationnels et crée des externalités qui ne peuvent être pris en compte par les signaux du marché. L’éducation scolaire, à la condition de favoriser l’acquisition de savoirs et de compétences, peut certes accroître la productivité et les valeurs motrices du développement, mais elle est un support qui ne véhicule que les informations, les connaissances et les valeurs. Son rôle dynamique doit se réaliser en liaison avec son environnement.

40Tout système éducatif s’insère dans une matrice socioculturelle et sociopolitique. L’efficacité d’un système éducatif ne peut être isolée du régime d’accumulation et du mode de régulation et de l’insertion de la société dans la mondialisation. D’un côté, les sociétés sont caractérisées par des régimes différents et l’on doit différencier les économies rentières, d’accumulation extensive, d’accumulation intensive et de capitalisme cognitif ou patrimonial. Le rôle des connaissances, du savoir, ne peut être analysé indépendamment de ces régimes. Dans une économie capitaliste largement fondée sur la connaissance et l’innovation, l’éducation est au cœur du processus d’accumulation par le biais de la recherche et développement, la formation de compétences de haut niveau. Les enjeux de compétitivité des firmes et des nations concernent la création et la captation des savoirs et des compétences. Dans une économie de rente qui connaît un faible développement du salariat, l’expansion scolaire conduit le plus souvent à un chômage intellectuel, à une déqualification sur le marché du travail et ou à un exode des compétences. D’un autre côté, on observe une décentralisation, une privatisation, une hétérogénéisation des filières éducatives et une évaluation ex post par les normes. Dans de nombreux pays dits “pauvres”, la logique de “décharge” de l’éducation va des États aux collectivités décentralisées qui, faute de moyens, se déchargent sur le secteur privé qui ne touche que les catégories solvables – d’où le rôle croissant des ONG pour toucher les exclus de l’école. Le marché interne de l’enseignement, caractérisé par des règles et des organisations stables, tend à céder la place à des marchés externes de la formation pilotés par des normes, par des codes de conduite et des principes de bonne gouvernance. On constate dans de nombreux pays en développement une implosion et une décomposition des systèmes éducatifs rendant illusoires un pilotage interne et une mesure quantitative ou qualitative.

41Dans le cas de l’Afrique, on constatait après les indépendances le passage à un système national, la constitution d’une offre de formation et de recherches impulsée par l’État, assurée par des fonctionnaires en réponse aux objectifs nationaux de développement. Ce système était appuyé par la coopération internationale bilatérale. Il s’est transformé aujourd’hui à travers le développement d’universités privées, un libre marché du travail scientifique répondant aux besoins du Nord, avec une régulation par le marché et non par les pairs, s’appuyant sur une privatisation des activités de chercheurs individuellement insérés, pour les meilleurs, dans des réseaux mondiaux et financés par des organisations internationales (Waast et al., 2001).

42Enfin, dans un contexte de mondialisation, les objectifs de compétitivité et de certification des compétences s’imposent. Il y a mise aux normes des sociétés selon des critères internationaux largement télécommandés par les puissances dominantes et une logique marchande. L’expérience montre que, dans un monde cloisonné, la technologie avancée et les connaissances tacites sont interdites aux populations des pays pauvres. La question éducative déborde aujourd’hui largement le cadre des États-nations. L’enseignement s’est mondialisé ou “triadisé”. Les élites formées dans les pays pauvres sont attirées vers les pôles de croissance économique.

Vers une conception patrimoniale de l’éducation

43On peut traiter le système éducatif, sa dimension économique et politique et la question de la mesure de ses effets en référence au concept de patrimoine, valeurs héritées et partagées fondant la cohésion et la durabilité du lien social. La conception patrimoniale s’oppose à la conception standard et utilitariste du capital humain ou social. Le patrimoine éducatif, cognitif, linguistique, culturel est pluridimensionnel et pluri temporel. Le patrimoine de l’humanité est non seulement défini par la pluralité des cultures, des langues et des systèmes éducatifs mais également par les connaissances universelles et leurs accès à tous les citoyens du monde. Il est au cœur des tensions entre l’universalisme et les particularismes. Il se situe en amont et au-dessus de l’activité économique et des valeurs d’échange ; il représente un legs du passé, la cristallisation d’éléments issus d’un processus de sélection historique et transmis entre générations. Il trouve son fondement dans la nécessité de persistance ou de reproduction d’éléments fondateurs de la vie biologique, culturelle et sociale. Dans la conception patrimoniale, la valeur intrinsèque des patrimoines renvoie aux valeurs d’héritage (accordée au passé), de legs (accordée à un patrimoine que l’on veut transmettre), d’option (liée à la possibilité d’utiliser plus tard la ressource), et d’existence (accordée au non-usage). L’arbitrage entre ces différentes valeurs, qui diffèrent selon les cultures, est du domaine du débat public et du choix politique. Les gestions patrimoniales (Godard et al., 2002) supposent le principe de préservation, de précaution, d’incertitude et de réversibilité des choix. Il s’agit de définir conjointement des objectifs par des acteurs dont les savoirs, les intérêts, les représentations et les pouvoirs diffèrent et qui n’ont a priori ni les mêmes objectifs, ni les mêmes horizons temporels, ni les mêmes échelles territoriales de référence. En univers incertain, la gestion intergénérationnelle des patrimoines ne peut obéir au calcul économique. Elle pose donc la question de la représentativité des décideurs. Les décideurs actuels parlent-ils au nom des futures générations ?

44En conclusion, la mesure des relations entre le savoir, l’avoir et le pouvoir renvoie aux tensions entre l’universalisme et le particularisme, aux valeurs accordées à l’innovation et à la conservation des patrimoines, et en définitive aux projets politiques et idéologiques des différents acteurs. Les évaluations économiques ne sont qu’un mode partiel d’évaluation à confronter avec d’autres référents. Elles permettent toutefois d’éclairer le débat dans le domaine des sciences sociales malgré un coût d’entrée en termes de maîtrise du langage économique et de la formalisation. Elles ne peuvent être rejetées comme l’enfant avec l’eau du bain au nom d’une représentation idéologique ou du réductionnisme face à la complexité. Elles reflètent l’insertion de l’enseignement dans un monde marchand dominé par le capitalisme et caractérisé par de fortes asymétries et des contre-tendances “identitaires”. La critique suppose, selon la démarche de Marx, un dépassement et non un rejet de l’économie politique. Les types et les méthodes de mesure en économie de l’éducation ne peuvent être dissociés des projets politiques. La question de la mesure et de l’évaluation est ainsi celle de la confrontation des systèmes de valeurs et de l’élaboration d’un processus décisionnel permettant un débat public et un choix politique. Cette question ne peut plus aujourd’hui être limitée aux États-nations. Elle renvoie à la voix des différents acteurs dans un processus décisionnel aujourd’hui largement transnational. La question ne doit pas être posée en termes de gouvernement vertical ou de gouvernance horizontale mais de « gouvernementalité » au sens de Foucauld : comme l’« ensemble des institutions, des procédures, analyses et réflexions, calculs et tactiques qui permettent d’exercer le pouvoir » (cité par Leclerc-Olive, 2004). Une interrogation scientifique sur les finalités de l’école et de l’éducation est liée à une interrogation éthique et philosophique. Celle-ci porte sur les sens que les agents donnent à ce processus, qu’ils maîtrisent ou qu’ils subissent, auquel ils participent ou dont ils sont exclus. Il n’y a pas de sens de l’Histoire mais des histoires auxquelles les hommes donnent sens.

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Notes

* Nous remercions Steve Brown pour la relecture des textes en anglais, ainsi que Jacques Delaforge pour sa participation aux traductions des résumés en anglais.

1 L’enseignement et la scolarisation sont des processus institutionnalisés de formation et de transmission des connaissances qui développent des aptitudes, des habitudes et des attitudes. Ils se réalisent au sein d’une institution, l’école, qui se caractérise par plusieurs traits : hiérarchie des cycles de formation, séparation vis-à-vis de la production, corps spécialisé d’enseignants rémunérés, sanction des acquisitions des savoirs par des promotions et par des diplômes. Cette institution fait, en amont, l’objet de choix et de décisions de la part des individus ou des ménages. Elle conduit, en aval, à insérer les élèves sur un marché du travail. Ce processus de formation concerne des individus hétérogènes ; il se réalise dans des institutions différenciées, se déroule dans un temps long et se fait dans un univers risqué ou incertain. Cette définition d’une institution “universelle” permet la mesure, la comparaison dans le temps et l’espace des systèmes solaires et de leurs produits.

2 Voir ici même le texte de Roser Cussó et Sabrina D’Amico.

3 L’efficacité se mesure à l’aune des comparaisons des effets réels aux objectifs fixés. L’efficience suppose un bilan coût/avantages. La question de l’efficacité des dépenses d’éducation et de leur financement renvoie à l’allocation optimale des ressources à l’intérieur du système scolaire (efficacité interne) et entre le système scolaire et le système économique (efficacité externe). Mesurer l’efficience et l’efficacité de l’enseignement suppose que les objectifs soient explicités de la part des décideurs (efficacité) et que les coûts et les avantages soient évalués au regard d’échelles de valeurs révélées.

4 L’équité se différencie de l’inégalité. Cette dernière peut être mesurée en termes d’indicateurs d’écarts (inégalités en amont des chances ou en aval des résultats selon les acteurs, les groupes sociaux, les pays…). L’équité renvoie au contraire à un référent normatif fonction de l’éthique et du politique.

5 Cette tradition remonte à Petty qui, dans L’Anatomie politique de l’Irlande (1671), évaluait le capital humain lié à l’éducation en comparant le coût de formation pour la nation et les productivités afférentes aux travailleurs. Il pouvait ainsi mesurer les gains et les pertes que subit la nation, notamment par la migration des travailleurs qualifiés.

6 Smith (1777) ne traite, par analogie, que la formation professionnelle comme un investissement : « la fonction à laquelle (un homme qui a dépensé beaucoup de temps et de travail) se prépare lui rendra outre les salaires du simple travail, de quoi l’indemniser de tous les frais de son éducation, avec au moins les profits ordinaires d’un capital de la même valeur. C’est sur ce principe qu’est fondée la différence entre les salaires du travail qui demande une grande habileté et ceux du travail ordinaire » (Smith, éd. 1843 : 135-136). Au contraire, selon S. Mill, les différences de salaires sont également liées à des groupes non concurrents ou à la « reproduction héréditaire de caste » : « l’être humain lui-même, je ne le classe pas dans les richesses. Il est la fin pour laquelle la richesse existe. Mais les capacités acquises qui n’existent que comme moyen et qui ont été formées par le travail tombent à juste titre dans cette catégorie » (Mill, 1848).

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Pour citer cet article

Référence papier

Philippe Hugon, « La mesure des effets économiques de la scolarisation. Apports et limites de l’économie de l’éducation », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs, Hors-série n° 1 | 2005, 161-180.

Référence électronique

Philippe Hugon, « La mesure des effets économiques de la scolarisation. Apports et limites de l’économie de l’éducation », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs [En ligne], Hors-série n° 1 | 2005, mis en ligne le 01 octobre 2012, consulté le 27 mars 2017. URL : http://cres.revues.org/1951

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Auteur

Philippe Hugon

Professeur émérite d’économie, Paris X-Nanterre.

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