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De la république de la science à l’économie du savoir : 50 ans de politiques publiques de la recherche universitaire au Québec

From the republic of science to the knowledge economy : 50 years of public policy for university research in Quebec
Jean Bernatchez
p. 55-72

Résumés

Cet article propose une reconstitution des politiques publiques de la recherche universitaire au Québec depuis 1960, en considérant leurs référentiels (les visions du monde sous-jacentes) et leurs dynamiques (le jeu des acteurs). L’objectif est de rendre compréhensibles ces politiques. Le récit de politiques publiques proposé se consacre d’abord au portrait de la période comprise entre 1960 et 1979, caractérisée par le référentiel de la république de la science. Au cours de cette période, l’évaluation de la recherche se fait essentiellement par les pairs sur la base de la qualité, en considérant des critères scientifiques et disciplinaires. Une période de transition précède l’émergence du référentiel de l’économie du savoir qui marque les politiques publiques de la recherche universitaire à compter de 1990. Au cours de cette période, la norme est celle de l’évaluation de la recherche selon des considérations variées : qualité scientifique, pertinence socioéconomique et efficience organisationnelle.

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Texte intégral

1Si le ministère de l’Éducation du Québec occupe, à compter de 1964, une position centrale dans la régulation du système universitaire québécois, d’autres acteurs investissent peu à peu cette sphère. L’université affirme sa mission sociale. La recherche universitaire, de juridiction partagée entre les gouvernements québécois et canadien, s’engage également. L’université québécoise est alors entraînée dans un mouvement de professionnalisation de la formation et certains craignent une instrumentalisation de la recherche induite par une proximité plus grande avec le marché mondialisé (Trottier & Bernatchez, 2005).

2Les politiques publiques sont constituées « d’activités orientées vers la solution de problèmes publics dans l’environnement, et ce par des acteurs politiques dont les relations sont structurées, le tout évoluant dans le temps » (Lemieux, 2009 : 7). Les politiques sont aussi des espaces de sens au sein desquels les acteurs « vont construire et exprimer un rapport au monde qui renvoie à la manière dont ils perçoivent le réel […] et ce que le monde devrait être » (Muller, 2000 : 195). Nous considérons de manière complémentaire ces deux dimensions. Le concept de référentiel est rattaché aux principes des politiques, aux valeurs et aux normes qui leur sont liées. Deux référentiels globaux marquent l’évolution des politiques publiques au Québec depuis 1960 : le référentiel de l’État-providence et celui de l’État facilitateur. Cela se traduit, pour la recherche universitaire, par le passage du référentiel de la République de la science et à celui de l’économie du savoir. La transition se fait graduellement, mais un basculement se produit au cours des années 1980.

  • 1 La récolte des matériaux fait appel aux techniques d’analyse documentaire, d’observation et d’enquê (...)

3Nous proposons une reconstitution des politiques publiques de la recherche universitaire au Québec depuis 1960. Notre texte dresse d’abord le portrait de la période comprise entre 1960 et 1979, caractérisée par le référentiel de la république de la science. Une période de transition précède l’émergence du référentiel de l’économie du savoir qui marque la recherche universitaire à compter de 1990. Notre objectif est de rendre compréhensible l’évolution de ces politiques publiques1.

4Les concepts centraux de la systémique sont utiles à la définition de ce qu’est la recherche. Il s’agit en effet d’une dynamique constituée d’activités structurées et normées (normes scientifiques et éthiques) visant la production de nouveaux savoirs (savoir-faire et savoir-être), conduites par des acteurs, s’inscrivant dans le cadre de disciplines dont les résultats sont validés et rendus publics, le tout évoluant dans le temps. La recherche est finalisée par la mise à l’épreuve publique des résultats (l’évaluation)  ; cependant, il faut concevoir le phénomène comme une quête permanente orientée vers certaines finalités.

5Au Québec, la recherche universitaire est associée aux dix-sept établissements nommés dans la loi sur les universités. Des professeurs réalisent aussi la recherche universitaire en d’autres lieux, notamment dans les entreprises et les industries. Des personnes de différents statuts participent à la recherche universitaire : chercheurs de métier et techniciens, étudiants et chercheurs post-doctoraux. Nous retiendrons comme recherche universitaire celle qui est associée aux dépenses intra-muros de R&D du secteur de l’enseignement supérieur (DIRDES).

Le référentiel de la république de la science (1960-1979)

6Trois périodes marquent l’histoire des sciences au Québec (Chartrand, Duchesne & Gingras, 2008). La première s’étend du début de la colonie jusqu’au XIXe siècle. Elle est caractérisée par la nécessité d’explorer le territoire. La deuxième période, sous le signe de la croissance des villes et de l’essor de la bourgeoisie, voit poindre un intérêt pour la science. Les sociétés savantes se multiplient et les institutions d’enseignement se répandent. La troisième période est celle de l’institutionnalisation de la recherche. À compter de 1870, des professeurs de l’Université McGill recrutés en Grande-Bretagne poursuivent leurs recherches à Montréal. Le modèle du professeur-chercheur fait son apparition dans les universités québécoises francophones à compter de 1920 (Gingras, 2003).

7R. Duchesne (1978) dresse le portrait de la relation entre science et pouvoir au Québec. L’époque des premières fondations (1920-1935) consacre la naissance d’un mouvement scientifique avec la création dans les universités des Facultés de sciences. Un temps nouveau (1936-1951) salue l’arrivée d’un gouvernement dont la politique orientée vers l’exploitation des ressources naturelles interpelle les scientifiques. Plusieurs institutions alors créées sont des faveurs du régime. L’une d’elles, l’Office provincial des recherches scientifiques (1937-1960), vise la coordination de la recherche. Une crise universitaire (1952-1959) naît du sous-financement des universités. Avant 1950, le gouvernement provincial participe à leur financement sur une base ponctuelle. Le gouvernement fédéral n’y contribue que par des bourses de recherche. En 1951, le gouvernement du Canada accorde des subventions pour l’enseignement universitaire, mais le gouvernement du Québec les refuse, au nom de l’autonomie.

8La Révolution tranquille marque l’avènement de l’État-providence au Québec. La démocratisation de l’éducation est son symbole le plus notoire. En 1961, la Grande Charte de l’éducation regroupe plusieurs mesures qui contribuent à cette volonté, dont un plan de financement des universités et la création d’une commission d’enquête sur l’éducation. Le rapport de cette commission (Rapport Parent, 1963, 1964, 1966) est un cadre normatif et un plan d’action qui permet de fonder le système universitaire québécois. Ses recommandations sur la recherche confirment le hiatus entre le désir gouvernemental de régulation de la recherche et les caractéristiques associées au référentiel de la république de la science, que Polanyi définit ainsi : « (traduction) la poursuite de la science par les initiatives indépendantes et contrôlées par les chercheurs eux-mêmes assure l’organisation la plus efficace du progrès scientifique […], toute autorité qui s’engagerait à diriger et à orienter le travail des chercheurs freinerait le progrès de la science » (Polanyi, 1962 : 56). Le rapport recommande la création d’un conseil de la recherche qui aurait pour tâche de planifier son développement. Il s’inspire de l’ouvrage Science, croissance économique et politique gouvernementale (OCDE, 1963) qui montre l’importance de la recherche pour la croissance économique. Le Canada est cité comme l’exemple d’un pays où le poids de la recherche est faible. Aussi, l’État doit intervenir dans le cadre d’une politique scientifique et son action s’appuyer sur une analyse de la situation nationale, ce qu’entend faciliter l’OCDE avec des méthodes statistiques normalisées de mesure de la science. Les recommandations de ce rapport sont en adéquation avec le modèle de la multiversity défini par Kerr (1963), préfigurant l’université états-unienne contemporaine.

9Au niveau fédéral, les premières manifestations de régulation de la recherche datent de la fin du XIXe siècle avec la création de fermes expérimentales et de stations de biologie marine. Il faut attendre 1932 pour que le Conseil national de recherches du Canada (CNRC), créé en 1916, joue un rôle. Lors de la Seconde Guerre mondiale, si le gouvernement états-unien confie à ses universités la réalisation de recherches stratégiques, le Canada mise plutôt sur les laboratoires du CNRC. Jusqu’en 1964, le CNRC agit aussi comme organisme conseil. Une commission fédérale lui reproche cependant de négliger son rôle de conseiller au profit de ses activités de recherche. Aussi ce rôle de conseiller est-il confié au Secrétariat des sciences (1964-1966) puis au Conseil des sciences du Canada (1966-1993). En 1971, un ministère des Sciences et de la Technologie est créé. Plusieurs fonctions du CNRC sont déléguées : la recherche militaire au Conseil de recherches pour la défense en 1947, la recherche atomique à l’Énergie atomique du Canada en 1952, les subventions de recherche médicale au Conseil de recherches médicales en 1966 (devenu en 2000 les Instituts de recherche en santé du Canada), les subventions universitaires au Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie (CRSNG) et au Conseil de recherches en sciences humaines (CRSH) en 1978. Le Rapport McDonald (1969) est la pièce maîtresse consacrant le rôle du gouvernement fédéral dans la recherche universitaire. La thèse de S. Toulmin (1964) est invoquée. Les choix incommensurables peuvent être illustrés par celui entre l’affectation de fonds à la recherche pure ou à la recherche dans le domaine de l’énergie, par exemple. Ces choix sont d’ordre politique. Les choix commensurables, entre différentes méthodes de recherche par exemple, ne sont pas d’ordre politique et doivent être laissés au jugement des pairs. Le rapport propose 77 recommandations. Le gouvernement est lent à réagir : le CRSNG et le CRSH ne sont créés qu’en 1978. Les années 1970 sont marquées aussi par une volonté de rationalisation : on suggère des modèles d’évaluation de pertinence institutionnelle des projets de recherche ainsi que la généralisation des bureaux de la recherche dans les universités.

10Les universitaires affichent leur méfiance, estimant que les professeurs doivent être protégés contre l’ingérence de l’État et des affaires. Ce milieu exerce en effet des pressions depuis 1958 afin que la recherche puisse servir ses intérêts. Les universitaires sont néanmoins réceptifs à un financement public accru. Dans cette perspective, le ministère de la Santé du Québec fonde en 1964 le Conseil de recherches médicales qui devient en 1973 le Conseil de la recherche en santé du Québec en s’ouvrant à une variété de disciplines. C’est sous forme de compromis que le gouvernement présente, en 1966, deux projets de loi, l’un pour former un Conseil de la recherche scientifique et l’autre pour créer un Centre de recherche industrielle. Il est défait avant d’adopter ces lois, mais le mouvement est amorcé, et le gouvernement suivant poursuit dans cette voie. Le conseil de la recherche scientifique ne voit cependant jamais le jour. En 1969 est créé le programme Formation des chercheurs et action concertée (FCAC) qui soutient des équipes, insiste sur la formation de la relève et vise à accroître leurs succès dans les programmes fédéraux. Un premier document de politique scientifique paraît, Les principes de la politique scientifique du Québec (MEQ, 1971), inspiré d’un ouvrage de Salomon (1970) qui propose de conjuguer savoir et pouvoir. La politique mise sur l’université, dont un comité ministériel doit préciser les actions. Le Conseil de la politique scientifique est créé. Il met en œuvre le projet Analyse de la recherche au Québec visant à recenser les activités de recherche. Le premier véritable inventaire de la recherche dans les universités du Québec est celui de 1972-1973.

11L’OCDE critique le modèle canadien : « Plutôt que de sélectionner les meilleurs, [le Canada] a préféré donner sa chance à chacun en saupoudrant les ressources » (OCDE, 1969 : 151). Le Rapport de la Commission canadienne d’études sur la rationalisation de la recherche universitaire (Rapport Bonneau-Corry, 1972 : 11) justifie cette situation : « Pour attirer ou garder des chercheurs […], il était presque indispensable que les universités les aident à réaliser les projets qu’ils avaient eux-mêmes choisis ». Il n’y a pas de priorités déclarées de R&D. Il n’est pas possible non plus de mettre au jour un projet de société lié à la politique scientifique. La volonté utilitariste sous-jacente à la tentative avortée d’instauration d’un réseau opérationnel de recherche, souhaitée par le Rapport Parent, tranche avec la vision du monde des universitaires, pénétrée par le référentiel de la république de la science.

12La période est aussi marquée par la volonté d’accessibilité à l’université. L’augmentation de la population étudiante au Québec se traduit par l’embauche massive de professeurs qui ne peuvent pas concurrencer leurs pairs canadiens sur le plan de la recherche. La réponse québécoise (la création du programme FCAC) est en adéquation avec les valeurs de solidarité sociale. L’autonomie de la communauté scientifique et l’autorégulation des chercheurs constituent les normes du référentiel de la république de la science, ce à quoi font écho les professeurs lors des consultations en marge des initiatives des années 1960 et 1970. L’État ne doit pas participer à la définition des priorités de recherche. L’image dominante est celle du professeur d’université, intellectuel membre d’une communauté autonome, seul maître de ses choix scientifiques.

13Ainsi, au cours de cette période, si les gouvernements québécois et canadien souhaitent exercer un contrôle sur le plan de l’organisation, de l’évaluation et de la planification de la recherche universitaire, ils se heurtent à une culture marquée par l’autonomie de la communauté universitaire et l’autorégulation des chercheurs. L’évaluation de la recherche se fait essentiellement par les pairs sur la base de l’évaluation de la qualité, en considérant des critères scientifiques et disciplinaires. Les universitaires québécois peuvent difficilement concurrencer leurs pairs canadiens pour l’obtention des subventions fédérales, aussi le gouvernement québécois se dote-t-il d’instruments leur permettant d’obtenir des subventions de manière presque universelle, afin qu’ils puissent à terme concurrencer leurs pairs canadiens.

D’un référentiel à un autre (1980-1989)

14À moins de grands événements, il n’y a pas de rupture entre un référentiel dominant et un référentiel émergent, il y a plutôt transition. Les conflits sur le référentiel naissent lors des transitions, révélant des dissensions entre les tenants du système traditionnel et les partisans du changement. Les conflits dans le référentiel portent sur la répartition des ressources à l’intérieur d’un même système de référence. Les années 1980 se caractérisent par la convergence d’éléments qui remettent en question l’organisation sociopolitique du Québec et l’organisation de la recherche universitaire. En 1981, le ministère de l’Éducation veut élaborer une première politique des universités, un projet qui n’aboutit qu’en 2000. Sur le plan mondial, l’événement phare est le basculement du paradigme keynésien vers le paradigme monétariste, engageant l’État à intervenir le moins possible. L’économie est soumise à une forte inflation et à un taux de chômage élevé. L’élection de gouvernements de tendance conservatrice à Ottawa en 1984 et à Québec en 1985 conduit à l’instauration de politiques publiques d’inspiration néolibérale.

15Un Livre vert, Pour une politique québécoise de la recherche scientifique (MEDC, 1979), est suivi d’un Livre blanc (MEDC, 1980). Le Livre vert est riche et soumis à une consultation des universitaires, qui proposent 155 mémoires. Il s’agit d’établir les principes servant de guides à l’action. Sur le plan de la recherche universitaire, le Livre vert aborde quatre questions comme autant d’éléments permettant de planifier son développement. La première est liée aux ressources financières : il est nécessaire de définir des règles d’efficacité afin qu’elles ne soient plus distribuées universellement. La deuxième question concerne la définition de priorités pour la recherche universitaire. La troisième touche son isolement par rapport à la recherche industrielle, ce qui entrave le transfert technologique. La quatrième question est liée au contexte de la recherche : plusieurs politiques tournent court parce qu’elles ne prennent pas en considération les conditions objectives dans lesquelles s’effectue la recherche universitaire. Le Livre blanc veut promouvoir le développement des ressources humaines, considéré comme le vecteur du développement scientifique. La politique propose 98 moyens, mais elle est davantage un cadre normatif qu’un plan d’action. D’ailleurs, la plupart des recommandations ne sont pas mises en œuvre. D’autres instruments sont par contre proposés. Le Conseil québécois de la recherche sociale (CQRS) est créé en 1979 et le Fonds de la recherche en santé du Québec (FRSQ) en 1983. Le programme FCAC est transformé en organisme autonome en 1981, le Fonds FCAC pour l’aide et le soutien à la recherche puis, en 1983, en un Fonds pour la formation de chercheurs et l’aide à la recherche (Fonds FCAR). Le Conseil de la science et de la technologie est créé en 1983.

16En 1982, le plan d’action Bâtir le Québec : le virage technologique (MEDE, 1982) consacre les relations universités-entreprises et promeut une formation universitaire axée sur les besoins industriels. Ce moment marque la fin de la politique scientifique d’orientation universitaire. Le Livre blanc de 1980 situe cette politique dans un contexte culturel, alors que le texte de 1982 l’inscrit dans un contexte économique. Des instruments sont créés à cette fin, comme les centres universitaires de liaison et de transfert. Le programme d’actions structurantes permet la création de 40 équipes de recherche universitaire dans les secteurs prioritaires inscrits au document de 1982. Le nouveau gouvernement élu en 1984 refuse cependant ce “virage technologique” parce qu’il repose sur le postulat d’un État interventionniste. Un livre écrit par le chef du nouveau gouvernement (Bourassa, 1985) traduit le changement paradigmatique qui s’opère. Il s’y fait le partisan du demand pull (la demande est déterminante) au détriment du science push (l’innovation est mue par les découvertes). Son point de vue est traduit dans le plan d’action La maîtrise de notre avenir technologique (MCEDT, 1988) qui annonce une stratégie en trois volets : appuyer l’entreprenariat technologique, promouvoir les transferts technologiques, mieux coordonner l’action des intervenants. Ce plan propose des mesures de soutien à la recherche universitaire par la fiscalité. Un Fonds de développement technologique est instauré en 1989, pour soutenir la commercialisation de la recherche. Dans cette mouvance, les bureaux de liaison entreprises-universités sont créés à compter de la fin des années 1980 (Bernatchez, 2010). Le plan annonce le renforcement du couple universités-entreprises, rejoignant en cela les tendances observées dans l’espace technologique de l’OCDE.

17Dans le cadre des consultations autour du Livre vert de 1979, les universitaires réservent un accueil froid au projet. Leurs réactions traduisent une méfiance à l’endroit de la volonté interventionniste du gouvernement. Ils évoquent le spectre de l’étatisation de la recherche et défendent l’autonomie universitaire. Ils insistent sur la nécessité de maintenir la supériorité de la recherche universitaire. Les universités plaident en faveur de la diversité. La tolérance à l’égard de la duplication des programmes et des équipements se justifie car la concentration des ressources et la spécialisation des universités encouragent l’arbitraire et la médiocrité. Le plan d’action de 1988 instaure le recours à des mesures indirectes. Des acteurs aux intérêts différents se liguent pour dénoncer le désengagement de l’État, au moment où le secteur privé ne peut pas prendre la relève.

18De son côté, le gouvernement fédéral est sensible aux critiques de l’OCDE. Le Rapport McDonald (1969) propose de retirer au CNRC son rôle d’allocation des subventions aux universités. Le rapport questionne la qualité comme unique critère d’évaluation des demandes soumises par les universitaires. Cependant, le système classique d’évaluation par les pairs n’est pas remis en question. Le gouvernement fédéral publie en 1968 une première politique scientifique, mais ce n’est qu’en 1987 qu’est conclue l’entente nationale en matière de sciences et de technologie. Elle vise à promouvoir la commercialisation des technologies et à encourager la recherche fondamentale et appliquée, en conformité avec les priorités de chaque province. Cette orientation consacre la dimension économique de la politique scientifique canadienne. Les instruments utilisés à compter de 1978 relèvent de deux catégories : les subventions des conseils et les octrois des ministères. Les octrois représentent le quart des crédits aux universités et s’inspirent de modalités diverses. Il s’agit de recherche orientée. Ce n’est pas le cas des subventions, mais les conseils sont tenus de préparer des plans de développement, de déterminer des priorités de recherche et de mesurer l’impact de leurs programmes. Les conseils subventionnaires sont de type décentralisé et coordonné. Ils sont décentralisés parce qu’ils fonctionnent de façon autonome dans le cadre de leur mandat et de leur enveloppe budgétaire. Ils sont coordonnés parce qu’ils doivent tenir compte des orientations des politiques fédérales et des budgets qui prévoient des objectifs précis et des enveloppes dédiées. Au cours des années 1980, les programmes de recherche libre sont les plus importants quant aux budgets. Une tendance lourde se profile toutefois, explicite dans les plans quinquennaux des conseils, valorisant la recherche orientée.

19Cette période de transition marque la fin d’une politique scientifique universitaire, celle de 1980, et l’émergence d’une politique technologique industrielle à compter de 1982. La crise est l’élément déclencheur, quoique la tendance se profile déjà dans les pays industrialisés. À la fin des années 1980, la recherche universitaire dispose toujours d’une autonomie importante. Le prestige de la science et le talent des universitaires à convaincre font que la culture universitaire québécoise est encore marquée par le référentiel de la république de la science. Cependant, la relève des professeurs-chercheurs semble de moins en moins indisposée par le credo de l’économie du savoir.

Le référentiel de l’économie du savoir (1990 et après)

20La notion d’économie du savoir se retrouve dans presque tous les documents de politiques scientifiques des pays industrialisés depuis la seconde moitié des années 1990. Un document de l’OCDE (1996) intitulé L’économie fondée sur le savoir devient le texte fondateur. L’économie fondée sur le savoir repose sur la production et l’utilisation du savoir, consacrant le rôle de la connaissance dans la croissance économique. Les investissements dans la R&D sont fondamentaux.

21Le terme globalisation illustre la convergence mondiale des marchés (Levitt, 1983). La prise en compte du phénomène se traduit dans les politiques publiques québécoises et canadiennes. Mis en branle à partir de 1985, le mouvement de sortie de l’État-providence devient en 1995 celui de l’entrée dans l’État néolibéral. Le modèle développé par Côté (2003) rend compte de ce tournant. Jusqu’en 1960 prévaut l’État minimal de type laisser-faire et “résiduel-providence” (il limite sa protection aux plus démunis). La Révolution tranquille instaure l’État interventionniste et “passif-providence” (afin de garantir un traitement égal, il assure la prestation centralisée de nombreux services). Le gouvernement élu en 1994 délaisse son option sociale-démocrate et poursuit sur le mode de l’État subsidiaire facilitateur et “actif-providence” (il tient compte des singularités en respectant l’équité et se porte garant d’une offre limitée de services), un mode adapté au référentiel sectoriel de l’économie du savoir.

22Sur le plan des politiques de la recherche universitaire, la disparition du Conseil des universités en 1993 marque une rupture. La fonction conseil revient au Conseil de la science et de la technologie. Le Conseil des universités propose un testament politique, La nature et les rôles de la recherche universitaire (CU, 1993), où il défend une recherche universitaire libre des pressions du marché. L’avis du Conseil de la science et de la technologie, Urgence Technologie. Pour un Québec audacieux, compétitif et prospère (CST, 1993), exprime plutôt la nécessité de miser sur la technologie pour relever le défi de la compétitivité dans un contexte de globalisation. Il milite pour la recherche orientée et fonde ses espoirs dans les bureaux de liaison entreprises-universités. Le testament du Conseil des universités et l’avis du Conseil de la science et de la technologie mettent en relief le changement paradigmatique dans la fonction conseil liée à la recherche universitaire. À compter des années 1990, une plus grande concentration des pouvoirs entre les mains de l’État est aussi observée, comme en témoigne l’instauration de nouveaux mécanismes d’imputabilité, notamment le recours aux contrats de performance entre l’État et les universités, une proposition inspirée de pratiques promues par l’OCDE (Bernatchez, 2003).

23En 2001 est rendue publique la Politique québécoise de la science et de l’innovation (PQSI) (MRST, 2001). Son médiateur, Limoges, est président du Conseil de la science et de la technologie, puis premier fonctionnaire du ministère de la Recherche, de la Science et de la Technologie. Le terme médiateur qui lui est attribué doit être interprété au sens de l’approche cognitive d’analyse des politiques : la construction d’un référentiel est une prise de parole (production du sens) et une prise de pouvoir (structuration d’un champ). « C’est parce qu’il définit le nouveau référentiel qu’un médiateur prend le leadership du secteur […], mais c’est parce que cet acteur affirme son hégémonie que le référentiel devient peu à peu la nouvelle norme » (Muller, 2006 : 70). Limoges se fait le héraut de la théorie du Mode 2 qu’il a définie avec des collègues (Gibbons et alii, 1994). Ce nouveau mode de production du savoir se distingue du mode traditionnel (Mode 1). Il est fondé sur l’objectif de résolution de problèmes plutôt que sur celui d’avancement des connaissances, caractéristique du Mode 1. Limoges applique ce modèle dans la politique de 2001. Elle annonce une cible basée sur les intrants : rejoindre, à l’horizon 2010, la moyenne des pays du G-7 au chapitre des investissements dans la R&D. La politique énumère des secteurs porteurs. Chaque université milite pour que ses pôles d’excellence figurent dans cette liste. Plusieurs universités voient aussi dans le désir d’harmonisation des politiques institutionnelles de gestion de la propriété intellectuelle un problème de relations de travail puisque, en vertu des conventions collectives de travail des professeurs d’université, la propriété intellectuelle appartient aux chercheurs et non aux universités.

24La Politique québécoise de la science et de l’innovation, intitulée Savoir changer le monde, vise à favoriser le mieux-être de la société, à concourir à la prospérité dans une perspective de développement durable, à enrichir la culture québécoise et à contribuer au patrimoine mondial des connaissances. Elle est organisée selon trois axes : la formation des personnes et le partage démocratique du savoir, le développement des connaissances par la recherche, la promotion de l’innovation. Au nombre des impératifs s’impose la volonté de miser sur les réseaux et d’intensifier les partenariats intersectoriels. Les milieux de la recherche universitaire doivent accroître leur position concurrentielle sur l’échiquier mondial. Pour ce faire, la politique entend orienter les actions vers le développement du capital humain et la réorganisation de la recherche universitaire. L’intensification des activités de commercialisation de la recherche est une priorité. Elle commande le développement d’un système de suivi et se traduit par l’élaboration du tableau de bord du système d’innovation québécois. La politique repose sur la théorie du Mode 2, mais aussi sur celle des systèmes d’innovation (Lundvall, 1992) qui présente l’innovation comme la résultante d’une dynamique d’acteurs. Le système d’innovation québécois est circonscrit par un territoire. L’État instaure une panoplie d’instruments, entre autres Valorisation-Recherche Québec qui a comme mandat de contribuer à la valorisation commerciale des résultats de la recherche universitaire. Conformément au Mode 2, c’est un organisme temporaire qui cesse ses activités en 2006, et ses programmes commandent l’appariement. La PQSI annonce le soutien à la création des sociétés de valorisation commerciale de la recherche universitaire qui ont un rôle de prospection et d’évaluation des résultats de recherche prometteurs, dont elles doivent protéger la propriété intellectuelle. Elle présente d’ailleurs la propriété intellectuelle comme la monnaie du XXIe siècle. Un plan d’action veut rendre opératoire l’harmonisation des politiques de gestion de la propriété intellectuelle et consacrer la propriété institutionnelle des réalisations de recherche universitaire, requise pour le transfert. Selon cette politique, la vigueur de la recherche universitaire dépend des organismes subventionnaires. Trois organismes se partagent le mandat : le Fonds FCAR s’intéresse à tous les domaines, le FRSQ est lié à celui de la santé, le CQRS s’occupe de la recherche sociale. Les intentions de la politique se traduisent par la reconfiguration des organismes subventionnaires. Le Fonds FCAR devient le Fonds québécois de recherche sur la nature et les technologies (FQRNT), le CQRS est transformé en un Fonds québécois de recherche sur la société et la culture (FQRSC) et le rôle du FRSQ est mieux défini.

25Un nouveau gouvernement est élu en 2003. La PQSI de 2001 est proposée par un ministère dédié à la science et à la technologie. En 2003, c’est un ministère à vocation économique qui porte le dossier. Entre 2003 et 2006, la PQSI est reconduite de façon tacite, sans enthousiasme politique. En 2005, le gouvernement précise que des efforts doivent être faits afin d’augmenter les retombées commerciales de la recherche universitaire. Une révision de la PQSI conduit à la publication de la Stratégie québécoise de la recherche et de l’innovation (SQRI) intitulée Un Québec innovant et prospère (MDEIE, 2006). Elle s’articule autour de trois orientations : renforcer l’excellence de la recherche, mieux appuyer l’innovation en entreprise et renforcer les mécanismes de valorisation et de transfert. Plus que la PQSI, la SQRI met l’accent sur le transfert de technologie. Eu égard au modèle de la chaîne de valorisation, quatre étapes caractérisent le processus : la recherche universitaire, la valorisation en milieu universitaire, le transfert et la commercialisation en entreprise (Beaudry et alii, 2006). La PQSI situe ses interventions en amont de la chaîne et la SQRI, en aval. La PQSI annonce la consolidation des domaines prioritaires de recherche, tel celui de la valorisation : le Québec génère en effet 31  % de la recherche canadienne (mesurée en intrants), mais seulement 17  % des inventions divulguées. Les sociétés de valorisation de la recherche universitaire obtiennent des crédits additionnels. Le défi du partenariat universités-entreprises suppose de renforcer la collaboration. La SQRI est actualisée (MDEIE, 2010), s’inspirant des mêmes principes : elle est intitulée Mobiliser, innover, prospérer (Bernatchez, 2011).

26Sur le plan des valeurs et des normes, la SQRI repose sur la théorie des systèmes d’innovation en lui superposant la théorie de la Triple hélice (Etzkowitz & Leydesdorff, 1997). Elle articule son soutien autour d’une vision dynamique et interactive fondée sur un partenariat tripartite mettant en interaction les universités, les entreprises et les organismes publics. Cette logique encourage le maillage grâce à des centres universitaires de liaison et de transfert, des incubateurs d’entreprises et des parcs technologiques, qui se développent à une vitesse accélérée.

27Au niveau canadien, le Programme d’aide à la recherche industrielle du CNRC existe depuis 1962. Un autre programme est créé en 1989 : les réseaux de centres d’excellence, qui doivent mobiliser les meilleurs chercheurs en vue de développer l’économie. Une vingtaine de réseaux sont financés. Le succès du modèle est reconnu mondialement par les analystes qui adhèrent au référentiel de l’économie du savoir. La politique scientifique de 1996 repose sur le postulat de l’évolution des pays industrialisés vers une économie du savoir. Dans ce contexte est créée en 1997 la Fondation canadienne pour l’innovation (FCI) qui permet aux universités d’établir leurs priorités de recherche en se fondant sur les domaines d’importance stratégique pour le Canada. Elle est dédiée au financement d’une infrastructure qui invite à la recherche multidisciplinaire. En 2000, le gouvernement crée le programme des Chaires de recherche du Canada, avec le projet d’en établir 2 000 dans les universités. Des 1 851 chaires attribuées en 2007, 584 (32  %) le sont à des chercheurs recrutés à l’étranger (267 expatriés et 317 étrangers) dont 372 (64  %) viennent des États-Unis. En 2002, le gouvernement libéral publie une autre politique scientifique, Atteindre l’excellence (IC, 2002), qui propose quatre défis : la performance (commercialiser les idées), les compétences (attirer les plus brillants chercheurs), l’innovation (améliorer les politiques) et le défi des collectivités (encourager l’innovation à l’échelle locale). La politique aspire à tripler les résultats de valorisation en huit ans. En 2007, le gouvernement conservateur propose sa propre stratégie intitulée Réaliser le potentiel des sciences et de la technologie au profit du Canada (IC, 2007). Cinq avantages sont préalables à l’action : l’avantage fiscal (bas taux d’imposition des entreprises), l’avantage financier (saines finances publiques), l’avantage entrepreneurial (déréglementation), l’avantage du savoir (main-d’œuvre souple) et l’avantage infrastructurel (libre circulation des biens et services). Le gouvernement veut concentrer ses efforts dans des domaines d’intérêt national.

  • 2 Il n’est pas possible de quantifier la part des budgets publics octroyée à la recherche libre ou à (...)

28À compter des années 1990, la politique qui vise à éliminer le déficit gouvernemental entraîne des compressions budgétaires. En 1998, le gouvernement rétablit cependant aux niveaux de 1993 le financement des conseils. En 2000, le Conseil de recherches médicales modifie sa structure et se transforme en Instituts de recherche en santé du Canada qui intègrent la recherche selon une structure interdisciplinaire organisée autour de 13 instituts, des réseaux de chercheurs réunis pour se concerter sur les plus importants problèmes de santé. Leur structure virtuelle favorise les collaborations entre les secteurs, les disciplines et les régions. Le CRSNG s’intéresse aux sciences de la nature et au génie. Le financement des partenariats et l’appui à la commercialisation compte pour 15  % de son budget. En lien avec cet objectif, Statistique Canada s’engage à fournir des données sur les activités de commercialisation de la recherche dans les universités : la séquence chronologique débute en 1999. Le CRSH, dédié aux sciences humaines, se préoccupe aussi de recherche orientée. Au nombre des jalons figurent les subventions stratégiques créées en 1979 pour encourager la recherche sur des thèmes d’importance nationale, les grands travaux de recherche concertée lancés en 1993, les Alliances de recherche universités-communautés initiées en 1998. Le CRSH propose en 2006 de se muter en un conseil du savoir en misant sur le phénomène de mobilisation des connaissances. Les Instituts de recherche en santé du Canada ont leur propre stratégie de commercialisation de la recherche. Au niveau fédéral, une portion importante du budget des conseils subventionnaires est en lien direct avec le transfert de technologie. C’est le cas des programmes qui soutiennent les chercheurs universitaires dans leurs activités menant à un transfert. C’est aussi le cas avec la Fondation canadienne pour l’innovation (FCI) qui monopolise une part importante du financement de la recherche universitaire. L’octroi des subventions est conditionné par des critères de pertinence et d’efficience qui surdéterminent celui de la qualité intrinsèque des projets de recherche. De plus, l’obtention d’une subvention de la FCI ou d’une Chaire de recherche du Canada commande la production d’un plan de développement institutionnel de la recherche et la démonstration de l’adéquation de la demande avec les objectifs de ce plan. Même dans le cas des programmes de recherche libre, les normes du grantsmanship font que les chercheurs sont invités à utiliser des arguments liés à la pertinence de leur projet, au sens de good deal (Gibbons et alii, 1994), à savoir que la proposition allie qualité, pertinence et faisabilité, mais à l’enseigne de l’efficience2.

29Les politiques scientifiques québécoises et canadiennes de la période concernée sont orientées vers la volonté de favoriser la commercialisation des résultats de la recherche universitaire. L’action de l’État tend à se concentrer sur les maillons associés à la portion valorisation en milieu universitaire de la chaîne de valorisation : déclaration d’invention, évaluation du potentiel technico-commercial des réalisations de recherche, protection des droits de propriété intellectuelle. La SQRI précise que l’État doit jouer un rôle de facilitateur et soutenir des actions plutôt que des institutions. Il lui revient de mettre en place un environnement propice à l’innovation. Au Québec, les sociétés de valorisation commerciale de la recherche universitaire sont les instruments qui servent cette cause, de façon complémentaire avec les bureaux de liaison entreprises-universités.

30Lucier, premier fonctionnaire québécois de l’éducation, reconnaît l’influence des acteurs externes sur la pratique des chercheurs universitaires : « les universités ont été entraînées, parfois à leur corps défendant, dans des mouvements et des stratégies définis et dirigés d’ailleurs plutôt qu’issus de leur dynamique interne de développement. De programmes ciblés en incitations, de centres d’excellence en synergies, de chaires industrielles en montages financiers et fiscaux, les gouvernements, les fonds subventionnaires, voire les entreprises, ont imposé les règles du jeu » (Lucier, 1996 : 108). Les programmes des organismes publics de financement de la recherche universitaire sont de plus en plus orientés en fonction de thématiques définies par les instances politiques. Des universitaires déplorent la disparition de la recherche libre. La pertinence socioéconomique et l’efficience organisationnelle surdéterminent les facteurs de qualité dans l’évaluation des demandes adressées aux organismes. La recherche universitaire est contextualisée. Les exigences des bailleurs de fonds poussent les chercheurs vers la définition de projets en adéquation avec le Mode 2. Les instruments de politiques sont plus efficaces qu’auparavant, et exacerbent l’instrumentalisation croissante de la recherche universitaire. L’image dominante de la période est celle du professeur-chercheur, agent socioéconomique expert au service des finalités du système d’innovation québécois.

31En résumé, pour la période s’amorçant en 1990, les gouvernements québécois et canadien exercent un contrôle effectif sur le plan de l’organisation, de l’évaluation et de la planification de la recherche universitaire, en raison des budgets importants qu’ils consacrent à la recherche universitaire par le biais de différents instruments (programmes, organismes subventionnaires, incitations fiscales, etc.). Les politiques publiques de la recherche universitaire s’inspirent de la théorie du Mode 2 (Gibbons et alii, 1994), de celle des systèmes d’innovation (Lundvall, 1992) et de la théorie de la Triple Hélice (Etzkowitz & Leydesdrorff, 1997). Les subventions à la recherche libre tendent à être de moins en moins importantes, au profit des subventions à la recherche orientée en fonction de priorités nationales le plus souvent définies en termes économiques (le financement public est souvent conditionnel à l’obtention d’un financement privé). Les politiques publiques tendent de plus en plus à privilégier ce qui se situe en aval de la chaîne de valorisation (transfert et valorisation en entreprise) au détriment de ce qui se situe en amont (recherche et valorisation en milieu universitaire). L’évaluation de la recherche se fait essentiellement selon des considérations variées : qualité scientifique, pertinence socioéconomique, efficience organisationnelle.

Conclusion

32Le bilan qu’il est possible de dresser au terme de l’étude des politiques publiques de la recherche universitaire au Québec entre 1960 et 2011 est tributaire des valeurs que chacun associe à la recherche universitaire, à ses finalités et à la place qu’il juge utile qu’elle occupe dans les espaces universitaires et sociaux. De ce point de vue, le recours au référentiel est utile afin de saisir les valeurs et les normes qui sous-tendent les politiques publiques de la recherche universitaire. Le système actuel est performant, considérant l’impact des programmes publics de financement, mesuré de plus en plus finement. Cependant, les universités perdent une part appréciable de l’autonomie qui les caractérisait jadis.

33À l’ère de la globalisation, des politiques éprouvées ailleurs sont mises en œuvre localement dans une optique d’ajustement structurel. La généralisation de l’étalonnage avec des indicateurs uniformes définis par l’OCDE, alors que l’impact économique devient le résultat attendu, couplée aux palmarès qui incitent au mimétisme, active la dynamique d’uniformisation. Quant aux instruments qui rendent opératoire l’action gouvernementale, l’État facilitateur s’inspire du Nouveau management public qui favorise le recours à des organismes spécialisés. C’est le cas de la panoplie de sociétés créées dans le but d’assurer le financement public de la recherche universitaire.

34L’université de l’ère de l’économie du savoir est marquée par l’utilitarisme. La professionnalisation des programmes se traduit, au plan de la recherche, par sa contextualisation, énonçant la volonté de renforcer le partenariat universités-entreprises. Le mot contextualisation est le terme positif utilisé pour désigner l’instrumentalisation de la recherche tandis que le mot marchandisation est utilisé pour dénoncer le phénomène. Le Nouveau management public, dont les principes sont inscrits dans la Loi québécoise sur l’administration publique de 2000, vise à remplacer les principes de gestion bureaucratique de type wébérien par ceux de la gestion dans le secteur privé.

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Bibliographie

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Notes

1 La récolte des matériaux fait appel aux techniques d’analyse documentaire, d’observation et d’enquête (entrevues) dans le contexte de quatre chantiers : (1) l’étude du cas québécois dans le cadre de la recherche de l’Alliance for International Higher Education Policy Studies sur les politiques publiques de l’enseignement supérieur en Amérique du Nord (Trottier & Bernatchez, 2005)  ; (2) une recherche sur les politiques publiques de la recherche universitaire au Québec (Bernatchez, 2009)  ; (3) une recherche sur les politiques publiques de la valorisation commerciale de la recherche universitaire au Québec, financée par le Fonds québécois de recherche sur la société et la culture (FQRSC)  ; (4) une recherche sur les politiques institutionnelles de la recherche universitaire au Québec, financée par le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada (CRSH). Considérant l’espace imparti pour le présent article, l’exploitation des matériaux n’est pas rendue explicitement comme dans nos rapports de recherche  ; ils ont néanmoins permis d’éclairer les nombreuses zones grises que les écrits ne permettent pas de documenter.

2 Il n’est pas possible de quantifier la part des budgets publics octroyée à la recherche libre ou à la recherche orientée. Les octrois de recherche regroupent les contrats (recherche orientée en fonction d’un livrable) et les subventions (recherche libre et recherche orientée en fonction d’une thématique). Même dans le cas des programmes de financement de la recherche libre, les principes et modalités d’évaluation font en sorte que les facteurs de pertinence socioéconomique et d’efficience organisationnelle sont considérés. Dans certains cas de recherche libre, un livrable peut même être demandé par l’organisme pourvoyeur.

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Pour citer cet article

Référence papier

Jean Bernatchez, « De la république de la science à l’économie du savoir : 50 ans de politiques publiques de la recherche universitaire au Québec », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs, 11 | 2012, 55-72.

Référence électronique

Jean Bernatchez, « De la république de la science à l’économie du savoir : 50 ans de politiques publiques de la recherche universitaire au Québec », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs [En ligne], 11 | 2012, mis en ligne le 26 mars 2014, consulté le 24 juillet 2017. URL : http://cres.revues.org/2183

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Auteur

Jean Bernatchez

Sciences de l’éducation, professeur-chercheur titulaire, Unité départementale des sciences de l’éducation, Université du Québec à Rimouski (UQAR). Jean_Bernatchez@uqar.ca

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