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Hors-thème

Réformes éducatives et légitimation politique au Kenya

Education Reforms and political legitimization processes in Kenya
Hélène Charton
p. 219-237

Résumés

L’article analyse, dans le cas du Kenya, particulièrement représentatif (dès les années 1920, les Local natives councils créaient leur propre réseau d’école, dans un souci de revendication identitaire et de revendication nationaliste), l’enjeu politique majeur que représentent souvent, en Afrique, les politiques scolaires. C’est la troisième fois que des réformes en faveur de l’éducation primaire universelle ont été adoptées au Kenya. À chaque fois, ces mesures ont été prises à des moments charnières de la vie politique où le pouvoir ressentait le besoin de se légitimer comme le représentant efficace de la volonté populaire. L’étroite correspondance entre l’agenda politique et le calendrier de ces réformes éducatives à caractère hautement symbolique invite donc à interroger la nature de la relation nouée par le couple éducation et politique, quel que soit par ailleurs le contexte international : à partir des années 1980, le poids grandissant du consensus de Washington puis du mot d’ordre d’Éducation pour tous, ont radicalement transformé le projet d’école universelle. Pour autant, nous verrons que la prétendue neutralité techniciste que véhicule cette approche n’a pas pu évacuer le contenu profondément politique des réformes éducatives.

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Texte intégral

1Dans la plupart des pays d’Afrique, et notamment au Kenya, le fait scolaire a été, dès le début des luttes anti-coloniales et jusqu’à aujourd’hui, au cœur des dynamiques sociales et politiques. Les questions scolaires occupent une place majeure dans les colonnes des journaux nationaux ; elles sont au centre de l’agenda politique, surtout en période de transition électorale et les écoles et académies en tout genre sont légion. Nous voulons ici analyser les enjeux politiques des questions éducatives dans les sociétés africaines contemporaines à partir de l’exemple du Kenya.

2L’adoption d’un programme d’éducation primaire universelle en janvier 2003, complété en 2008 par l’abrogation des frais de scolarité dans les écoles secondaires, ont techniquement rendu l’école accessible à tous. Répondant à la campagne mondiale pour l’Éducation pour Tous (EPT) dans le cadre des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), ces réformes sont néanmoins, comme ailleurs, l’aboutissement de dynamiques sociales et politiques engagées depuis l’indépendance du pays, en 1963.

3C’est en effet la troisième fois que ce pays adopte des réformes en faveur de l’éducation primaire universelle. Chaque fois, ces mesures ont été prises à des moments charnières de la vie politique : en décembre 1973, à l’occasion de la célébration des dix ans de l’indépendance ; en 1978, à l’arrivée au pouvoir de Daniel Arap Moi, succédant à Kenyatta ; en janvier 2003 enfin, lors de l’entrée en fonction de la coalition d’opposition. L’étroite correspondance entre l’agenda politique et le calendrier de ces réformes éducatives à caractère hautement symbolique invite à interroger la nature de la relation nouée par le couple éducation et politique au Kenya (Charton, 2005). Pour certains auteurs, l’agenda éducatif est proprement « détourné » et manipulé à des fins politiques au détriment d’intérêts plus strictement pédagogiques et institutionnels (Amutabi, 2003). D’autres questionnent plus spécifiquement l’articulation des agendas nationaux et internationaux en matière de politique éducative (King, 2007).

4Cet article interroge la dimension politique des réformes éducatives engagées au Kenya depuis cinquante ans, qui peuvent être lues comme le produit d’arbitrages entre des rapports de force internes et externes. Dans un contexte de développement dominé par une grande variété d’acteurs (nationaux et internationaux), la réforme s’est imposée comme un mode privilégié d’action et de structuration des États. Les « sets de réformes », qui ont émergé depuis le consensus de Washington et qui véhiculent une conception néolibérale de la gestion politico-administrative, reposent sur un refus assumé du politique (Darbon, 2003). Or, comme l’a souligné James Ferguson, ces « antipolitics machines », produisent précisément du politique (Ferguson, 1996). Au-delà de la sanctuarisation techniciste de la réforme, qui lui confère une dimension quasi-prophétique, où réformer devient une fin en soi (Darbon, 2003), la réforme et, plus spécifiquement, les réformes – comme celles liées à l’éducation universelle qui mettent en jeu le mode de relation entre l’État et la société – produisent du politique.

5L’analyse diachronique des processus de réformes engagés dans le domaine de l’éducation depuis l’indépendance vise précisément à comprendre leur place et leur rôle dans la structuration sociale et politique du Kenya contemporain, dans un contexte internationalisé. On verra dans un premier temps comment les mesures adoptées en faveur de l’éducation universelle ont d’abord servi un projet de légitimation politique. À partir des années 1980, l’internationalisation grandissante des politiques éducatives transforme radicalement le projet d’école universelle sans pour autant le vider de son contenu politique. On interrogera enfin ce que ces réformes produisent effectivement, notamment en termes de réduction des inégalités et de (re)production du capital social et politique.

Des jeux, du pain et des écoles…

6D’abord portée par les mouvements nationalistes africains des années 1940, l’éducation universelle n’a jamais cessé d’être au cœur de l’agenda politique du Kenya. Chacun des trois présidents qui se sont succédé à la tête du Kenya (Jomo Kenyatta en 1963, Daniel Arap Moi en 1978 et Mwai Kibaki depuis 2003) a affirmé – de manière souvent spectaculaire – son engagement en faveur de l’éducation universelle. Héritage politique central, portée par une demande sociale forte, cette thématique est un enjeu majeur de la négociation entre le pouvoir politique et la société. Les revendications en faveur de l’éducation universelle ainsi que les engagements pris en la matière par les différents gouvernements depuis l’indépendance du pays soulignent la place de cette question dans le processus de légitimation politique.

Éducation et nationalisme

7Au Kenya, l’éducation primaire universelle est un héritage politique indissociable de la lutte nationaliste contre le pouvoir colonial. L’ensemble des relations sociales et politiques de la colonie britannique étaient organisées selon une étroite ségrégation raciale. Ainsi, un système éducatif spécifique définissait les modalités d’éducation de chaque population (Européens, Indiens et Africains) en fonction de la place et du rôle assigné à chacune dans la société coloniale. Alors que la scolarisation était obligatoire pour les Européens et les Indiens des centres urbains âgés de 7 à 15 ans, aucun dispositif équivalent n’était prévu pour les Africains, dont l’éducation était majoritairement entre les mains des congrégations missionnaires (Bogonko, 1992). Les limites à la fois quantitatives et qualitatives de l’instruction dispensée aux Africains ont attisé la frustration de cette population. L’un des arguments récurrents avancés par les autorités coloniales pour justifier l’exclusion des Africains des instances de décisions de la colonie était en effet leur faible niveau d’éducation. Dans ce contexte, les revendications scolaires africaines qui se sont focalisées sur le renforcement de l’engagement du pouvoir colonial en faveur de l’éducation des Africains, avaient un caractère éminemment politique.

  • 1 Les églises indépendantes kikuyu sont nées en 1929 avec le refus d’un certain nombre de fidèles de (...)

8L’éducation universelle est l’une des demandes inscrites dans le mémorandum présenté par les représentants de la Kenya African Union (la première association politique nationale) au Colonial Office, en 1945. Mais, dès les années 1920, les assemblées locales (Local Native Councils LNC), instaurées en 1924 pour donner un canal d’expression légal aux communautés africaines, avaient créé leur propre réseau d’écoles pour contrebalancer l’influence missionnaire. En 1926, les projets éducatifs absorbaient en moyenne 20 % de leur budget (Mutua, 1975 : 152-153). C’est dans les provinces de l’Ouest et du Centre, à la fois les plus peuplées et les plus exposées à la colonisation européenne, que l’engagement des LNC en faveur de l’éducation a été le plus marqué (Charton, 1997). Dans cette dernière région, les initiatives scolaires ont revêtu une forme plus politique et identitaire, avec le développement d’un réseau d’écoles liées aux églises indépendantes en rupture avec les églises chrétiennes1. En 1952, à la veille de leur fermeture au moment de la déclaration d’état d’urgence, près de 30 % des élèves des districts de Kiambu et de Fort Hall étaient scolarisés dans ces établissements.

9Au lendemain de la guerre, malgré un engagement plus significatif du gouvernement colonial en faveur de l’éducation des Africains dans le cadre des politiques de modernisation des colonies, les communautés ont continué de contribuer largement à l’effort de scolarisation. Ce sont précisément ces dynamiques qui sont à l’origine de l’explosion scolaire qui a marqué le passage à l’indépendance du pays, en 1963. À la rentrée 1964, les écoles primaires de la jeune République ont accueilli plus d’un million d’élèves, soit deux fois plus qu’en 1957 et quatre fois plus qu’en 1948 (Bokongo, 1992 : 112). Le rôle central que l’éducation devait alors jouer dans le processus de développement social, économique et politique du pays avait également été réaffirmé.

  • 2 L’expression « Harambee », qui signifie en kiswahili « tirons tous ensemble », est devenue la devis (...)
  • 3 Texte original : « We must work harder to fight our enemies: ignorance, sickness and poverty. I the (...)

10L’éducation universelle est un idéal social inscrit dès 1960 dans le manifeste de la KANU (Kenya African National Union). Dans son discours d’investiture comme Premier ministre, prononcé le 1er juin 1963, Kenyatta avait identifié l’éducation comme une priorité nationale vers laquelle devaient converger tous les efforts du peuple kenyan : « Nous devons travailler plus dur pour vaincre nos ennemis : l’ignorance, la maladie et la pauvreté. C’est pourquoi je vous lance cet appel : Harambee2 ! Travaillons dur et ensemble pour notre pays, le Kenya3 » (Kenyatta, 1965).

  • 4 Texte original : [Education] « should be regarded as the principal means for relieving the shortage (...)

11L’année suivante, la Commission présidée par le professeur Ominde pour identifier précisément la nature des besoins en éducation de la nation et établir une politique éducative adaptée, définissait le rôle de l’éducation en ces termes : « [L’éducation] doit être considérée comme le principal moyen pour résorber la pénurie de main d’œuvre qualifiée et offrir à tous les citoyens les mêmes opportunités économiques4 » (Ominde, 1964). Cette politique fait écho aux résolutions adoptées lors des premières conférences internationales, comme celle d’Addis Abeba en 1961, en faveur de la formation d’une main-d’œuvre qualifiée, susceptible de remplacer au plus vite le personnel expatrié par des cadres Africains. Les programmes d’action développés dans cette perspective et appuyés par l’Unesco ont pris diverses formes : assistance technique pour le développement des écoles secondaires, séminaires de planification à l’Unesco, etc. (Sifuna, 1983 : 528). Au cours de cette première décennie du développement, la fonction première de l’école primaire était de sélectionner les élèves les plus aptes à poursuivre dans le secondaire et le supérieur.

12Dans les années qui ont suivi l’indépendance, le développement de l’offre d’éducation a très largement reposé sur la mobilisation des communautés, qui ont construit des écoles et recruté des maîtres. En l’espace de dix ans, le nombre d’écoles primaires a doublé et celui des écoles secondaires, décuplés. La plupart de ces nouvelles écoles sont des Harambee schools construites et financées par les communautés, à travers des levées de fonds appelées « Harambee ». Une fois installées, ces écoles recevaient des subventions de l’État et étaient progressivement intégrées au système scolaire national (Abreu, 1982 : 218). Quoique d’un niveau beaucoup plus faible que les écoles du gouvernement, ces établissements ont cependant permis d’absorber la très forte demande scolaire libérée après l’indépendance et ont été l’un des principaux moteurs du développement de l’offre scolaire. En 1973, 70 % des écoles secondaires avaient une origine Harambee (Amutabi, 2003 : 130). Ces dynamiques ont également favorisé la structuration de patronages politiques locaux. Sur le modèle des « Kenyatta High » puis des « Moi Girls », les barons locaux ont initié leurs propres écoles Harambee (où ils se positionnaient en principaux donateurs et bienfaiteurs de la communauté) pour construire des réseaux d’écoles portant leur nom (Amutabi, 2003 : 131). Les échanges symboliques entre la société et son gouvernement (à travers ses différents agents politiques) est au cœur de la philosophie Harambee à l’origine de ce mode original de développement. C’est dans cette logique qu’il faut lire la première mesure officielle adoptée en faveur de l’éducation universelle par le président Kenyatta.

L’éducation universelle comme instrument de légitimation politique

13En 1973, à l’occasion des dix années d’indépendance du pays, le Président Kenyatta a instauré par décret présidentiel la scolarisation primaire gratuite pour les quatre premiers niveaux de l’enseignement du primaire. Dans les trois autres niveaux, les frais d’inscriptions ont été plafonnés à 60 KSH (soit environ US$ 8). Un décret présidentiel de 1971 avait déjà supprimé les droits d’inscription dans les écoles des zones les plus marginalisées. L’abolition des frais de scolarité est un cadeau à la nation : le président, tout en réaffirmant de manière concrète l’engagement de la KANU en faveur de l’éducation universelle, récompense par ce geste les sacrifices consentis par la population pour le développement de l’éducation.

14L’effet a été immédiat, puisque les écoles primaires du Kenya ont accueilli 1,8 million d’élèves supplémentaires, soit 49 % d’élèves en plus, alors que la croissance avait été de 9 % les deux années précédentes (Kenya, Statistical Abstracts, 1974). C’est en première année que l’affluence a été la plus forte, avec une augmentation de 152 %. Mais c’est également cette cohorte qui a subi la plus forte attrition (54,7 % d’abandons au terme de quatre ans de scolarité, contre 23,4 % pour la cohorte de 1970). Entre 1976 et 1978, les inscriptions en première année se sont stabilisées à un niveau élevé (600 000 nouveaux élèves chaque année, soit 50 % de plus qu’en 1973). L’attrition s’est également “normalisée” au cours de cette période (20 % d’abandons au terme de trois ans de scolarité pour la cohorte 1976 contre 37,5 % pour celle de 1974) (Somerset, 2007 : 10-11).

15Une telle affluence a eu des effets directs sur le fonctionnement des écoles. Le gouvernement a réussi à contenir le ratio professeur-élèves à un niveau relativement bas (1 enseignant pour 32 élèves) en recrutant massivement des enseignants non qualifiés, dont la part est passée de 22 % à 37 % entre 1973 et 1976 (Somerset, 2007  : 10). Mais l’accueil des nouveaux entrants a nécessité la construction de salles de classe supplémentaires à la charge des écoles et, donc, des familles. Pour faire face à ces nouvelles charges et compenser en partie la disparition des frais de scolarité acquittés par les parents (en 1970, ils représentaient en moyenne 33 % de leur budget de fonctionnement), les écoles ont progressivement introduit une multitude de contributions obligatoires et notamment les school building levy (fonds spéciaux pour les constructions), les activity fees (frais d’activité) ou encore les watchmen fees (frais de gardiennage) (Abreu, 1978). Comme aucune législation ne régissait tous ces extra-fees, les disparités étaient importantes entre les établissements et les régions. Dans certains cas, ces contributions représentaient dix fois le montant des droits demandés avant 1974… (Somerset, 2007  : 11). Au total, la gratuité de l’éducation n’aura pas duré longtemps. En l’absence de dispositif de compensation financière pour les écoles, les mesures de 1974 se sont avérées contreproductives : l’école était en effet plus chère en 1978 qu’en 1973…

16Daniel Arap Moi, qui a succédé à Kenyatta en août 1978, a inauguré sa Présidence par un nouvel acte de générosité en faveur de l’école. Le décret présidentiel de janvier 1979 réinstaure en effet la gratuité de l’école primaire en interdisant notamment les school building levy. La gratuité est en outre étendue aux sept niveaux du primaire.

17Ce nouveau décret présidentiel a produit sensiblement les mêmes effets que celui de 1973. La population scolaire a grimpé brutalement (970 000 élèves de plus en première année). Les années suivantes, le nombre de nouveaux entrants s’est maintenu à un niveau élevé (900 000 élèves). En revanche, les taux d’abandons sont restés très élevées : 45,5 % au terme de cinq ans de scolarité pour la cohorte de 1979 ; sept ans plus tard, il était encore de 32,2 %. Alors qu’en 1974, le gouvernement avait recruté massivement des enseignants, le nouvel afflux d’élèves s’est traduit par une augmentation sensible du ratio enseignant-élèves, qui est passé de un à trente-neuf (Somerset, 2007 : 14-15). Et comme en 1973, les frais de scolarité déguisés n’ont pas tardé à faire leur réapparition, rendant caduque la gratuite de l’école. En l’absence d’une réelle planification et dans un contexte économique qui n’a cessé de se dégrader depuis 1973, ces mesures n’étaient en effet pas tenables.

18Mais ce qui compte alors, ce n’est pas tant leur impact réel que la force du message politique qu’elles véhiculent qui compte. Acte éminemment politique, le décret de 1979 permet au nouveau président issu d’une ethnie minoritaire d’affirmer sa légitimité politique en inscrivant ses pas et ses actions dans le sillage de son prédécesseur, tout en endossant l’héritage de la KANU. Le contrat ainsi renouvelé, qui unit la société et son gouvernement, s’apparente à une relation de patron à client et l’école est l’un des lieux centraux de cet échange symbolique. Les deux décrets ont, en effet, été adoptés dans un contexte de renforcement de l’autoritarisme du pouvoir : la KANU s’est imposée comme parti unique à partir de 1969. Mais à partir des années 1980, les nouvelles conditionnalités de l’aide au développement, internationalisent les problématiques scolaires, impliquant le réajustement des pouvoirs politiques par rapport à ces contraintes extérieures.

Éducation pour tous et internationalisation des programmes d’éducation

19Alors que l’école a continué d’être un enjeu politique majeur, les plans d’ajustements structurels (PAS), introduits au Kenya à la fin des années 1980 comme dans la plupart des pays d’Afrique, ont considérablement modifié l’agenda éducatif national en freinant notamment le projet d’éducation universelle. Le nouveau paradigme de l’aide qui a émergé au tournant des années 2000 et qui visait précisément à effacer les conséquences sociales désastreuses des PAS a permis de relancer le projet d’éducation pour tous, aussitôt approprié par le nouveau pouvoir politique.

Libéralisme et nouvelles dynamiques scolaires

20À l’instar de nombreux pays d’Afrique, le Kenya a connu, au début des années 1970, une crise des débouchés de ses diplômés, ceux du secondaire notamment. À la suite de la publication en 1972 d’un rapport de l’OIT (Organisation internationale du travail) sur la situation de l’emploi au Kenya (ILO, 1972), préconisant une meilleure adéquation des formations avec les besoins du marché du travail, le gouvernement avait nommé une commission chargée de définir les nouvelles orientations à donner au système éducatif (Otiende, 1992  : 109). Son rapport, publié en 1976, avait recommandé la mise en place d’un cycle d’éducation de base de neuf ans (suivi de six années d’enseignement secondaire) (Gachati report, 1976). Un nouveau Ministère de l’Éducation de Base avait été créé en 1979, mais c’est seulement en 1982 qu’une réforme de la structure de l’enseignement a été adoptée, avec un cycle primaire de huit années (au lieu de sept) suivi de quatre ans de secondaire et de supérieur. La réforme 8-4-4 est entrée en vigueur à la rentrée 1985 (Otiende, 1992 : 110). L’allongement du cycle primaire impliquait la construction de nouvelles classes et de nouveaux équipements pour les disciplines techniques et agricoles (laboratoires, ateliers, etc.) introduites dans le cadre de la réforme. En janvier 1985, 13 370 classes ont accueilli 46 273 nouveaux élèves de huitième année. Le coût de la réforme a en partie été supporté par les parents à travers la réapparition de droits supplémentaires et la multiplication d’Harambee pour la construction de nouveaux bâtiments ; en outre depuis 1983, le matériel scolaire n’est plus fourni par les écoles et les parents sont chargés d’équiper les salles de classes. Si la réforme 8-4-4 a effectivement mis l’accent sur l’éducation de base, il n’est pas certain qu’elle ait joué en faveur de l’éducation universelle. La lourdeur de la réforme (son coût notamment) conjuguée aux modes de gestion libéraux appliqués au secteur éducatif dans le cadre de l’ajustement structurel ont eu un effet désastreux sur le système éducatif du Kenya.

21Cette réforme 8-4-4 est entrée en vigueur au Kenya au moment où les politiques internationales de développement empruntaient un tournant décisif, avec l’adoption de plans d’ajustement structurels. Les principes de l’ajustement scolaire, définis par les organisations internationales et notamment la Banque mondiale (1988), reposent sur la notion de retour sur l’investissement. Les fonds limités des États doivent aller en priorité à ceux qui tireront le plus grand bénéfice de cet investissement, en l’occurrence les élèves du primaire. Le principe du partage des coûts dans les niveaux secondaires et supérieurs – où l’éducation est considérée comme un investissement personnel au regard des bénéfices directs que ses bénéficiaires sont susceptibles d’en retirer en termes d’opportunité d’emploi – est justifié par les taux de rendements plus élevés dans le primaire – (et dans les pays les plus pauvres) (Heyneman, 2003). Au Kenya, ces orientations libérales ont été énoncées dans un rapport publié en 1988 (Report of the Working party on education and manpower training for the next decade, and beyond). à partir de 1991, les frais d’internat dans le secondaire ont été à la charge des parents et, pour la première fois, des frais de scolarité ont été demandés aux étudiants inscrits à l’université ; les entrepreneurs privés, enfin, ont vivement été encouragés à investir le champ éducatif.

22Dans un contexte d’accroissement de la grande pauvreté, la politique de partage des coûts a conduit à l’exclusion des populations les plus fragiles économiquement (Koech, 2000  : 75). Alors que la croissance économique n’a cessé de ralentir et la pauvreté, de progresser, l’école n’a jamais coûté aussi cher. Entre 1994 et 1997, la charge moyenne pour les familles d’un élève scolarisé en primaire est passée de 843 à 1 200 Ksh (soit de 15 à 20,5 US$ environ), sous forme de contributions pour les constructions de classes, les livres, le matériel, les uniformes, les frais d’examen, l’achat de couverts, voire de matelas… Pour ceux qui parviennent à terminer le primaire, les opportunités de poursuivre dans le secondaire s’amenuisent : les taux de transition entre ces deux niveaux sont passés de 49 % à 40 % entre 1992 et 1999 (Koech, 2000 : 94). La crise du système éducatif qui s’installe dans les années 1990 s’est traduite par une érosion sans précédent des taux de scolarisation. Entre 1989 et 1998, les taux brut de scolarisation dans le primaire ont reculé de 105 % à 89 %, remettant sévèrement en cause les politiques d’éducation universelle.

23En 1998, dans un climat politique tendu, après les violences interethniques qui eurent lieu en marge des élections générales de 1997, le gouvernement a nommé une commission d’enquête, présidée par Davy Koech, chargée de réformer le système éducatif. Le rapport sera publié en 2000 : malgré les vives protestations de la population, le gouvernement n’a retenu aucune de ses recommandations, notamment pas l’abandon de la structure 8-4-4 au profit d’un cycle de base de 12 années. Les programmes ont simplement été allégés et le nombre de matières présentées à l’examen, réduit.

24La conséquence majeure de cet ajustement scolaire a été de bloquer les dynamiques de scolarisation engagées depuis l’indépendance. Alors que le développement de l’offre d’éducation avait principalement reposé sur les mobilisations des communautés, régulièrement encouragées et récompensées par les pouvoirs politiques, la libéralisation de l’éducation a favorisé l’individualisation de l’investissement éducatif. L’introduction de barrières financières inédites aux niveaux secondaire et supérieur a fermé la frontière de la promotion sociale en barrant l’accès aux populations dépourvues du capital social et économique nécessaire à la poursuite des études dans les niveaux supérieurs. L’investissement scolaire communautaire se tarit alors au profit d’une plus forte différenciation sociale basée sur des stratégies individuelles de scolarisation. Même si le gouvernement s’est efforcé de se réapproprier l’espace symbolique de l’école comme lieu de négociation entre l’État et la société, le dialogue semble s’être rompu dans le courant des années 1990, avec le triomphe des logiques économiques et individuelles sur les logiques éducatives et sociétales.

L’Éducation universelle entre refondation de la Nation et lutte contre la pauvreté

25Lorsque l’éducation universelle revient à l’ordre du jour, en 2003, le contexte a considérablement changé. Depuis les conférences internationales de Jomtien, en 1990, mais surtout de Dakar, en 2000, la communauté internationale a réaffirmé son engagement en faveur de l’Éducation pour Tous (EPT) à l’horizon 2015. Au niveau national, les engagements pris en faveur de l’éducation universelle par la nouvelle équipe gouvernementale ont également un sens politique très fort.

  • 5 National Rainbow Coalition (NARC), « Democracy and Empowerment », Manifesto for the National Rainbo (...)
  • 6 Discours d’investiture du troisième président du Kenya, Mwai Kibaki, le 30 décembre 2002, Nairobi. (...)

26La gratuité de l’éducation primaire (FPE – Free Primary Education) est l’une des mesures phares du programme électoral de l’alliance d’opposition (National Rainbow coalition)5. Au lendemain de sa victoire électorale en en décembre 2002, le premier président d’alternance, Mwai Kibaki, a instauré la gratuité de l’éducation primaire à la rentrée de janvier 2003. Après dix années de crise, cette mesure a un poids symbolique très fort, qui s’inscrit dans le discours général du nouveau pouvoir articulé autour de la thématique de la refondation de la nation : « Soyons unis dans le pardon, la réconciliation et le travail acharné pour reconstruire le Kenya. La construction de la Nation nécessite les efforts conjoints de tous les Kenyans ».6

27Cette thématique de la refondation a un double sens. Il s’agit clairement de rompre avec les pratiques des régimes précédents (en termes notamment de corruption et d’autoritarisme) tout en reconnaissant l’héritage historique des pères fondateurs. Mesure clé du nouveau régime, l’éducation primaire gratuite n’est plus seulement le “cadeau” du président à son peuple, c’est le gage du nouveau contrat social que le gouvernement élu démocratiquement entend établir entre l’État et la société. En garantissant un accès égal à l’éducation pour tous les citoyens, le nouveau gouvernement redéfinit les contours d’une citoyenneté sociale fondée sur les principes de justice et d’équité. à travers la restauration de l’école, c’est la réconciliation de la nation autour d’un nouveau pacte social qui est en jeu.

  • 7 Cf. notamment le Daily Nation du 20 janvier 2003 : « Free education: Kenya’s school overwhelmed ».
  • 8 Ce qui correspond en chiffres bruts à l’évolution suivante pour les inscriptions en première année  (...)

28Comme lors des deux épisodes précédents, la suppression immédiate et non anticipée des droits d’inscription a généré beaucoup de confusion, largement relayée dans la presse7. Avec un million d’élèves supplémentaires inscrits dans les écoles du Kenya en 2003 (soit 32 % des effectifs de première année), on est loin des chiffres de 1974 et 1979, où l’augmentation des effectifs avait été de 152 % et 60 % respectivement8. À la différence des épisodes antérieurs, le reflux des premiers mois a cependant été moins prononcé en 2003 et, surtout, les nouveaux recrutements se sont stabilisés à un niveau élevé (Oketch, 2010) ; mais l’environnement a radicalement changé.

  • 9 Consensus de Monterey en 2002 et déclaration de Doha en 2008 sur le financement du développement de (...)

29Depuis la fin des années 1990, la réduction de la pauvreté est devenue la priorité et le point de convergence de l’aide internationale. Les « Objectifs du Millénaire pour le Développement », présentés sous la forme de résultats chiffrés à atteindre dans les principaux domaines identifiés comme des moteurs du développement économique et humain définissent, depuis 2000, le cadre d’intervention des politiques d’aide internationale. Un certain nombre d’outils et de règles, identifiés par la communauté des bailleurs à l’occasion de différentes réunions internationales9, établissent les nouvelles conditionnalités de l’aide. Les Documents stratégiques de réduction de la pauvreté (DSRP) sont l’un des instruments privilégiés pour encadrer et garantir les modalités d’attribution et de gestion de cette aide dans un souci permanent d’efficacité. Au Kenya, l’ERS (Economic Recovery Strategy for wealth and employment creation), endossée par les bailleurs internationaux en 2004 dresse les priorités d’action en matière de gouvernance économique et financière et les grandes orientations pour le développement, déclinées en stratégies sectorielles. Cette méthodologie a clairement orienté les réformes éducatives engagées au Kenya à partir de 2003, où l’une des conditions de réussite du Free Primary Education (FPE) tient à la capacité du nouveau gouvernement à restaurer la confiance des bailleurs, fort ébranlée au cours des dix dernières années de l’ère Moi.

  • 10 En l’absence de comptes bancaires dans la plupart des écoles, la gestion directe de ces fonds publi (...)
  • 11 Daily Nation, 30 avril 2003.

30Dès le mois de janvier, le gouvernement avait fait ses comptes : le coût direct de l’éducation gratuite était estimé à US$ 62 millions pour l’exercice budgétaire 2003. Dans le cadre du FPE, l’État accorde à chaque école une allocation au prorata du nombre d’élèves inscrits (dont le montant est doublé dans les écoles des bidonvilles et les régions arides et semi-arides) qui inclue la fourniture du matériel pédagogique aux élèves10. Il faut ajouter à cela US$ 100 millions pour employer 50 000 enseignants supplémentaires (il en manquait déjà 20 000 avant la réforme). Cela représente une augmentation de plus d’un quart du budget de l’éducation. US$ 69,5 millions ont été débloqués pour la mise en œuvre immédiate de ce programme11. Afin de diversifier ses sources de financement et d’encourager les investissements privés, le ministère de l’Éducation avait créé, en avril 2003, l’Universal primary education fund. En novembre 2003, huit cents participants ont été réunis lors de la première conférence nationale sur l’éducation pour définir les orientations à donner au système éducatif pour les dix années à venir (« to build consensus on policies and strategies in education and training for improved performance in the sector » MOEST, 2003 : 99). Cette consultation nationale – instrument privilégié d’appropriation des réformes globales en Afrique – a servi de base à l’élaboration de la stratégie sectorielle d’éducation (Kenya Education Sector Support Programme 2005-2010 – Delivering quality education and training to all Kenyans, KESSP), adoptée le 25 juillet 2005. Financée par le gouvernement à hauteur de 89 %, (7 % du PIB en 2005), la composante qualité de la stratégie, déclinée en programmes d’investissement, est principalement alimentée par les donneurs, réunis depuis 2005 au sein du Education Donor Coordination Group (EDCG).

31Au total, les engagements pris par le nouveau gouvernement en matière d’éducation ont très largement suivi les recommandations des grandes institutions internationales. En dépit d’un calendrier inversé – où, l’instauration de l’éducation universelle, acte éminemment politique, a précédé de quelques mois la mise en branle du processus de réforme –, le pays a adopté les cadres d’action et la méthodologie définis par les bailleurs qui conditionnent le retour de l’aide. La restauration de la gratuité a favorisé, à l’instar des actions antérieures, l’accès à l’éducation d’un plus grand nombre, sans pour autant modifier les modes de sélection à l’intérieur du système. Mécaniquement, l’élargissement de la base accroît la sélectivité vers les cycles supérieurs. En outre, dans un contexte de diversification et de libéralisation de l’offre éducative, ces mesures incitatives renforcent les stratégies individuelles de différenciation sociale. Archétype du “set de réformes” techniciste, le FPE est inscrit dans une certaine continuité réformatrice, qui semble bien loin des velléités de refondation énoncées par le nouveau pouvoir.

Éducation universelle et processus de structuration sociale et politique

32La trajectoire du Kenya en matière de réformes éducatives est le fruit d’une double dynamique interne et externe. Alors que l’EPT est, depuis 1963, l’une des thématiques favorites des gouvernements qui se sont succédé, le rythme, le contenu et les modes opératoires des réformes éducatives ont largement été dictés par les contingences internationales. Au-delà des discours et de l’ingénierie générés par ces processus, quel bilan peut-on tirer de quarante années d’empilement de réformes en éducation, en termes notamment de structurations sociales et politiques ?

Éducation pour tous et accessibilité, quel bilan ?

33Les différentes mesures adoptées en faveur de l’EPT ont considérablement renforcé l’accès à l’éducation. Malgré une certaine irrégularité, (pics de fréquentation puis reflux à chaque nouvelle mesure) le niveau de scolarisation a significativement progressé en l’espace de quarante ans. Même si la pression démographique a continué d’être soutenue au cours de cette période, elle ne suffit certes pas à expliquer que le nombre d’enfants fréquentant les écoles primaires soit passé de un à sept millions et demi en 2005. Les dernières mesures prises en faveur de l’éducation universelle en 2003 ont eu pour principal effet de stopper le processus de déscolarisation amorcé depuis le début des années 1990. En 2005, le taux bruts de scolarisation était de 107,2 %, contre 88,7 % en 2000 (Otieno 2009  : 78).

34En 2005, un million d’enfants étaient cependant toujours hors de l’école. Comme l’a souligné l’enquête menée en mars 2005 par l’Unesco auprès de 162 établissements primaires publics de neuf districts dans cinq provinces, la mesure de 2003 a surtout permis de faire revenir à l’école ceux qui en avaient été chassés par la crise des années 1990, notamment ceux qui avaient dépassé l’âge scolaire officiel (44 % des élèves ne seraient pas scolarisés dans la classe correspondant à leur âge) (Unesco, 2005). En dépit des mesures volontaristes initiées dans le cadre de la stratégie sectorielle, les populations les plus marginales (notamment celles des bidonvilles et des zones arides et semi arides) restent les moins touchées par l’EPT. Alors que des actions significatives ont été engagées pour faire baisser les coûts de scolarisation, l’école n’est jamais complètement gratuite. Les familles et les associations de parents d’élèves continuent d’être responsables de l’entretien et de la construction de nouveaux bâtiments. Les familles doivent en outre payer la cantine, les uniformes, ou encore contribuer aux activités proposées par l’école. Les montants de ces frais divers varient fortement d’une école à l’autre, ce qui entretient de fortes disparités au sein de l’offre publique d’éducation.

35L’objectif des programmes d’éducation pour tous n’est pas seulement d’amener tous les enfants à l’école mais également de les y maintenir. C’est précisément la qualité de l’offre de services d’éducation qui détermine les stratégies individuelles de scolarisation. Les différentes mesures de renforcement de l’accès à l’éducation ont entraîné mécaniquement une augmentation de l’offre, qui s’est également fortement diversifiée. La libéralisation du système éducatif initiée dans les années 1980 et confirmée par les politiques scolaires du millénaire ont fait émerger de nouveaux opérateurs privés d’éducation. Pour répondre à l’impératif de qualité et conserver leur clientèle, certains établissements publics tendent à s’aligner sur les écoles privées en termes de fonctionnement. Loin d’uniformiser l’offre d’éducation, les programmes d’éducation universelle ont accentué sa diversification. Cette redistribution de l’offre se répercute sur les options de scolarisation des familles, que l’on peut lire en termes de hiérarchisations et de différenciations sociales.

Les nouvelles hiérarchisations de l’offre d’éducation, ou les paradoxes de l’EPT

36L’enseignement privé s’est développé au Kenya à la faveur de la crise des années 1990, en offrant une alternative scolaire aux familles les plus aisées. À cette date, le Kenya comptait 290 écoles primaires privées, localisées principalement en milieu urbain. Dix ans plus tard, 1 236 établissements recensés scolarisaient environ 7 % de la population. Le phénomène s’est encore accentué depuis, puisqu’en 2004, 10 % des élèves du primaire fréquentaient l’une des 1 900 écoles primaires. Mais depuis 2003, ces établissements tablent sur la “qualité” de l’éducation qu’ils dispensent et qui se mesure à l’aune des résultats obtenus au KCPE (certificat de fin d’études primaires).

37Avec 1 % seulement des candidats, les écoles privées avaient raflé, en 1996, les dix meilleures places et la moitié des cinquante premières au KCPE ; cinq ans plus tard, en 2001, 27 des 30 écoles ayant obtenu les meilleurs scores, étaient privées. En 2007 enfin, à Nairobi et dans le district de Nyeri, les écoles privées occupaient les 57 et 45 premières places du classement au KCPE (Oketch, 2010 : 24). Dans la structure éducative du Kenya, le KCPE représente un point nodal majeur qui détermine les stratégies de scolarisation de certaines catégories de populations. Les résultats à cet examen national induisent l’orientation des élèves du primaire vers les différents types d’écoles secondaires qui coexistent, et qui n’offrent pas les mêmes conditions d’enseignement ni les mêmes chances de poursuivre dans le supérieur.

38Au Kenya, l’accès au secondaire a toujours été très sélectif. En 1971, seuls 14 % des élèves du primaire accédaient aux écoles financées par le gouvernement, tandis qu’une proportion équivalente était dirigée vers les écoles communautaires Harambee. Si l’offre d’éducation secondaire s’est considérablement élargie depuis quarante ans, celle-ci demeure fortement hiérarchisée. Il existe en effet trois types d’écoles publiques. En haut de la pyramide, les 18 écoles nationales qui recrutent les meilleurs élèves du primaire. Environ un élève sur cent intègre ces écoles, dont un certain nombre de places est réservé pour les meilleurs élèves de chaque province. Ces anciennes écoles coloniales, qui sont toutes des internats, offrent d’excellentes conditions d’études. Sans surprise, ce sont leurs étudiants qui obtiennent les meilleurs résultats au KCSE (Kenya Certificate of Secondary Education) qui détermine l’accès à l’université… La deuxième catégorie est composée des écoles provinciales qui se sont développées dans les années 1960 pour répondre aux besoins en main-d’œuvre qualifiée. Ces écoles, qui recrutent à l’échelle de la province, scolarisent environ 20 % des élèves du primaire. Enfin, les écoles de districts (les anciennes Harambee intégrées au système national) forment la base de la pyramide éducative secondaire, avec deux tiers des élèves. La plupart de ces écoles sont des externats (à la différence des deux autres catégories) et leurs résultats au KCSE sont médiocres. La suppression des droits d’inscription dans le secondaire décidée en 2008 a principalement touché ces écoles (Oketch, 2010).

39Cette forte sélectivité de l’accès vers le secondaire détermine les stratégies scolaires des familles. Pour celles qui le peuvent, il s’agit en effet de choisir dès le primaire (voire la maternelle) l’école qui offre le plus de chance d’intégrer une école secondaire nationale ou provinciale, afin que leur(s) enfant(s) aillent à l’université. Ces dynamiques élitistes affectent également certaines écoles publiques, qui contournent le FPE en filtrant leur recrutement (Oketch & Somerset, 2010).

40Dans l’enquête qu’ils ont menée entre 2007 et 2008 auprès de 17 écoles (14 publiques et 3 privées) de quatre districts (Nairobi, Nyeri, Kajiado et Kisii), Moses Oketch et Anthony Somerset ont mis en évidence les effets différenciés du FPE. Certaines écoles publiques ont toujours sélectionné leurs élèves en demandant des frais de scolarité (school fees ou activity fees, à chaque fois que ces derniers ont été abolis) deux fois plus élevés que partout ailleurs. à Kisasa (Nairobi) ou Kazi (Nyeri), où les frais d’inscription étaient de 143 $ par an, le FPE n’a eu pratiquement aucun impact. En principe, avec l’instauration de la gratuité totale en 2003, les écoles publiques auraient dû accueillir tous les enfants, indépendamment de leur origine sociale et de leur profil économique. Or, certaines écoles continuent de filtrer leur recrutement pour ne pas mettre en danger leur réputation. De façon classique, à Kisasa, une multitude de frais extraordinaires ont remplacé les frais de scolarité traditionnels. En revanche, si, à Kazi, tous ces frais ont effectivement été abolis, seuls les élèves qui ont fréquenté l’école maternelle privée de l’établissement (16 $/mois) sont admis en première année. Le FPE a eu pour principal effet de contraindre ces établissements à modifier leurs stratégies de sélection. En 2006, Kazi était classée sixième du district de Nyeri pour ses résultats au KCPE (Oketch & Somerset, 2010).

41Ces différents exemples mettent en lumière les paradoxes des programmes d’éducation universelle. La généralisation de l’éducation primaire a renforcé la sélectivité du système en augmentant la pression de la base sur un système secondaire très hiérarchisé. Au lieu de s’attaquer à la question majeure de la sélectivité, les réformes engagées ont, à l’inverse, nourri les stratégies de différenciation, tant au niveau de l’offre que de la demande. Le rapport Koech avait pourtant proposé de supprimer le KCPE et le classement des écoles primaires au profit d’un cycle primaire long (Koech, 2000). Mais cette proposition fut écartée. Alors que ce même rapport avait soulevé la délicate question de la privatisation de l’offre d’éducation comme facteur de renforcement des inégalités sociales, la nouvelle stratégie sectorielle encourage précisément les investissements privés. La mise en évidence de ce paradoxe soulève la question plus politique du rôle joué par l’éducation dans les processus de structuration sociale et politique du pays.

Les enjeux sociaux et politiques de l’EPT : le cas du Kenya

42Dans la durée, la stratification des mesures prises en faveur de l’éducation universelle a renforcé les différenciations régionales. Ce sont toujours les mêmes régions qui dominent le paysage scolaire, la province centrale venant en tête avec, par exemple, des taux de transition du primaire vers le secondaire de 59,6 %, contre 45,8 % pour la moyenne nationale en 2004 (Otieno, 2009 : 20). Dans certains districts comme celui de Nyeri, l’éducation universelle était pratiquement déjà réalisée avant 2003 ; ce qui explique l’impact relativement faible du FPE sur les écoles de cette zone (Oketch & Somerset 2010 : 10). Si certains facteurs historiques peuvent expliquer ces différences, celles-ci ont été renforcées par les réformes éducatives engagées depuis l’indépendance du pays.

43Le lien opéré précocement entre éducation et politique a été l’un des principaux moteurs du développement de l’éducation au Kenya. Ce sont les communautés les plus directement exposées à la colonisation (celles des provinces de l’Ouest et de Centre) qui ont investi le plus fortement dans l’école. La production du capital scolaire était alors indissociable du processus de reconstitution du capital économique (emploi salarié, investissements fonciers). Les choix opérés après l’indépendance en matière de développement de l’offre d’éducation, à travers les Harambee et les mobilisations des communautés et des patrons politiques locaux, ont renforcé ces dynamiques de différenciations. Dans un contexte d’ethnicisation de la vie politique, depuis les années 1970, ces logiques scolaires ont contribué à asseoir le capital scolaire de certains groupes au détriment des autres... Ce sont en effet les régions à fort capital solaire qui ont été les mieux équipées pour faire face à la crise des années 1990 ; elles ont continué ensuite de se distinguer à travers la qualité des résultats de leurs écoles. Ces différentes réformes n’ont donc pas vraiment modifié la géographie des inégalités scolaires.

44La persistance des disparités socio-géographiques accroît finalement l’inégale répartition des ressources et du pouvoir, en privilégiant certains groupes de population au détriment des autres. Dans cette perspective, les réformes éducatives continuent d’être des instruments de reproduction du capital social et politique. Le système scolaire, selon la logique sélective qui lui est propre, a créé de la différenciation sociale, et n’a nullement réussi à renforcer l’unité et la cohésion nationales. Alors que les différentes politiques en faveur de l’éducation universelle ont permis de scolariser presque tous les enfants, y compris les plus pauvres, la matrice scolaire, dans sa fonction de production de hiérarchisation et de domination sociale et politique, est restée pratiquement inchangée depuis l’époque coloniale. Ainsi, les pauvres ne sont jamais autant allés à l’école au Kenya, mais à l’école des pauvres : celle qui ne mène ni au lycée, ni à l’université. Mais lorsque les frontières de la distinction éducative se confondent avec les frontières politiques intérieures, le risque d’exclusion et de marginalisation de la plus grande partie de la population en est encore accru.

Conclusion

45Depuis l’indépendance du pays, l’éducation universelle est au cœur du discours sur la construction de la nation. Sa chronologie – qui épouse étroitement le calendrier politique –, la méthodologie retenue – celle de la réforme-spectacle au détriment d’un processus de concertation et de planification avec les acteurs pédagogiques –, et enfin, la portée de ces mesures dont les effets (dans les deux premiers cas au moins) n’ont pas été durables, font de ces réformes des exercices éminemment politiques : la longue histoire de l’éducation universelle au Kenya la fait apparaître comme une puissante machine à “produire du politique”.

46L’éducation universelle a mobilisé tous les gouvernements du Kenya. Arène privilégiée de l’affirmation du lien entre l’État et la société, elle est au cœur du processus de légitimation politique des différents pouvoirs qui se sont succédé. Dans un contexte internationalisé, la réforme éducative est également au cœur du processus de négociation entre les acteurs nationaux et internationaux. C’est en effet l’adoption d’un certain nombre d’orientations et d’instruments de gestion qui ont conditionné le retour de l’aide internationale. Or, paradoxalement, après quarante années de réformes intensives, on retrouve les mêmes déséquilibres, l’école est désormais accessible à tous mais la sélectivité et les inégalités sociales et régionales persistent.

47Ce constat amène à questionner la capacité de ces réformes à produire du changement social. Au-delà des discours produits à différents niveaux sur la réduction des inégalités, sur l’égalité ou encore sur la lutte contre la pauvreté, les réformes éducatives n’ont pas véritablement modifié les équilibres existants. En d’autres termes, il semble que le Kenya offre une illustration de la fonction auto-prophétique de la réforme. Ce n’est pas tant ce qui est produit qui compte que le processus lui-même. Alors que le contexte évolue, que les cadres et les instruments de la mise en œuvre des réformes sont sans cesse redéfinis, l’objectif même des réformes reste inchangé : produire à tous les niveaux (internationaux, nationaux) de la légitimité politique.

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Notes

1 Les églises indépendantes kikuyu sont nées en 1929 avec le refus d’un certain nombre de fidèles de se plier aux injonctions du révérend Arthur (Church of Scotland Mission de Kiambu, Province centrale) leur demandant de renoncer à certaines pratiques traditionnelles comme la clitoridectomie. Les chrétiens dissidents, dont bon nombre étaient des instituteurs ou des catéchistes, ont fondé leur propre réseau d’églises, mêlant sur un mode syncrétique les rituels presbytériens et traditionnels.

2 L’expression « Harambee », qui signifie en kiswahili « tirons tous ensemble », est devenue la devise de l’indépendance.

3 Texte original : « We must work harder to fight our enemies: ignorance, sickness and poverty. I therefore give you the call: Harambee! Let us all work hard together for our country, Kenya ».

4 Texte original : [Education] « should be regarded as the principal means for relieving the shortage of skilled manpower and equalizing economic opportunities among all citizens ».

5 National Rainbow Coalition (NARC), « Democracy and Empowerment », Manifesto for the National Rainbow Coalition, Nairobi, novembre 2002.

6 Discours d’investiture du troisième président du Kenya, Mwai Kibaki, le 30 décembre 2002, Nairobi. Texte original : « Let us all unite in forgiveness, reconciliation, and hard work to rebuild Kenya. Nation building requires joint efforts of all Kenyans ».

7 Cf. notamment le Daily Nation du 20 janvier 2003 : « Free education: Kenya’s school overwhelmed ».

8 Ce qui correspond en chiffres bruts à l’évolution suivante pour les inscriptions en première année :
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9 Consensus de Monterey en 2002 et déclaration de Doha en 2008 sur le financement du développement de l’aide internationale ; Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide en 2005.

10 En l’absence de comptes bancaires dans la plupart des écoles, la gestion directe de ces fonds publics s’est avérée difficile malgré les efforts déployés par le gouvernement pour contrôler les comptes et les listes d’élèves.

11 Daily Nation, 30 avril 2003.

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Pour citer cet article

Référence papier

Hélène Charton, « Réformes éducatives et légitimation politique au Kenya », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs, 10 | 2011, 219-237.

Référence électronique

Hélène Charton, « Réformes éducatives et légitimation politique au Kenya », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs [En ligne], 10 | 2011, mis en ligne le 01 avril 2013, consulté le 21 novembre 2017. URL : http://cres.revues.org/322

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Auteur

Hélène Charton

Historienne, Chargée de recherche au CNRS, Centre d’études d’Afrique noire (UMR5115), Université de Bordeaux. helcharton@hotmail.com

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