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Le langage autorisé pour penser le système éducatif

Les économistes à la conquête de nouveaux pouvoirs (1950-1970)
The Language For Conceptualizing The Educational System: The Economists Looking For New Powers (1930-1973)
Ana Maria F. Almeida
p. 117-137

Résumés

Cet article examine le processus par lequel d’éducation, depuis les années 70, est vue comme la principale variable explicative des inégalités au Brésil et comme un instrument de politique publique aux mains des économistes. Ce processus passe par, 1) la lutte des éducateurs professionnels pour la mise en place d’un système éducatif national, entre les années 1930 et 1950, et 2) le succès des économistes à imposer leur conception de l’éducation comme préparation d’une main d’œuvre qualifiée, dans les années 1960. Dans ces deux périodes, les gouvernements et les agences transnationales ont encouragé la circulation internationale des hommes et des idées, ressource manipulée par ceux qui étaient engagés dans cette compétition.

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Texte intégral

1L’idée selon laquelle les inégalités sociales sont au cœur du “problème brésilien” s’est largement répandue au Brésil, et dans des milieux fort différents, ces dernières années. On la retrouve, bien sûr, dans le discours journalistique mais rituellement aussi dans le discours des hommes et des femmes politiques, des artistes et des scientifiques. Par inégalités sociales sont désignées d’abord les inégalités dans la répartition des revenus puis –dans une deuxième dimension, conçue comme étant subordonnée à la première– les inégalités de modes de vie résultant des différences d’accès aux richesses matérielles et symboliques produites par la société brésilienne.

  • 1 Voir les classiques de l’interprétation du Brésil : Freyre, 1933 ; Holanda, 1936 ; Prado Jr., 1942.

2Il faut remarquer toutefois que les discussions sur les inégalités au Brésil ne datent pas d’aujourd’hui. Bien au contraire, on a affaire ici à une question récurrente dans les analyses sur le pays, et directement liée à au moins deux caractéristiques centrales de l’organisation économique du Brésil : l’esclavage, et la concentration de la propriété de la terre1. Visiblement, pourtant, au moins pour une partie de ces acteurs, le “problème des inégalités sociales” s’est ajouté –et quelquefois même s’est substitué– à un certain nombre de questions traditionnellement traitées dans l’espace politique brésilien (comme, par exemple, celles de l’industrialisation et du développement dans les années 50), qui sont ainsi retraduites dans un vocabulaire sinon nouveau, du moins renouvelé.

  • 2 Loi 5692 de 1971.

3Il s’agit bien d’un changement historique, à la fois linguistique et conceptuel, qui est loin d’être gratuit et sans effet. Il marque une inflexion du jeu politique pour permettre la participation d’une nouvelle génération d’économistes professionnels, porteurs de certains diplômes et de certaines connaissances savantes qu’ils cherchent à valoriser dans les arènes où se définissent et se négocient les politiques publiques. Il est intéressant de noter que, malgré ces changements d’acteurs et de discours, l’éducation scolaire n’a pas cessé d’être prise comme la “variable explicative” fondamentale du problème de la nation, et qu’en tant que telle, elle reste une des arènes où la compétence des économistes doit s’exercer. Il s’agit ici d’un long processus, dont le premier résultat significatif fut la réforme qui décréta, en 19712, la professionnalisation obligatoire de tout l’enseignement secondaire selon les besoins du marché de travail local ou régional (Cunha, s. d., 1980). D’ailleurs, sa cristallisation s’est achevée en 1995, quand Paulo Renato Souza, économiste et professeur du département d’économie de l’Unicamp, fut désigné comme ministre de l’éducation, poste qu’il a occupé pendant huit ans, durant la présidence de Cardoso.

  • 3 Cet article fut produit dans le cadre d’une recherche collective financée par la Fapesp, Circulação (...)

4Pour comprendre ces développements contemporains, il est nécessaire de mettre à jour les processus qui ont permis aux économistes des années 60 de s’imposer comme producteurs légitimes des politiques éducatives et par là-même, de remplacer toute une génération de licenciés en droit spécialisés dans les questions de l’éducation, les architectes du système d’enseignement national bâti dans les années 30 et 403.

a) Les « éducateurs » et la construction de l’éducation nationale

  • 4 Entre 1920, date de la première reforme, à São Paulo, et 1927, année où débutèrent les réformes dan (...)

5L’apparition des spécialistes de l’éducation –c’est-à-dire des professionnels qui se voient, se présentent et sont connus fondamentalement à travers leurs idées, études et discours sur l’éducation– remonte aux années 20, liée aux discussions et débats des intellectuels, mais aussi aux réformes de l’enseignement qui se sont mises en place un peu partout sur le territoire national, au long de cette décennie où l’état essayait d’étendre sa tutelle dans le champ éducatif 4.

6À cette époque, il est peut-être utile de le souligner, il n’y avait pas encore de « système national d’enseignement » : sa construction ne débutera qu’en 1930. La décentralisation, caractéristique de l’organisation politique de la période qui a suivi la proclamation de la république, en 1889, confiait la responsabilité de l’éducation primaire et du collège (ginásio) aux différentes unités de la fédération (les « états », dans le vocabulaire politico-administratif de la république brésilienne), et celle de l’enseignement secondaire (lycée) et supérieur, très peu développés, au gouvernement central.

  • 5 Les analystes indiquent que ces réformes se sont en effet traduites par une augmentation importante (...)

7Les réformes des années 20 ont visé les réseaux des écoles gérées par les états. Comme le montre Sergio Miceli (1981), elles doivent être comprises comme un dernier effort de modernisation entrepris par certains dirigeants oligarchiques qui, au moins pendant un certain temps, pensaient qu’élargir l’offre de scolarisation pouvait leur donner, en retour, des profits politiques appréciables5. Cette expansion impliquait pourtant une négociation serrée avec l’Église Catholique, à l’époque le principal investisseur et concurrent dans le domaine de l’offre d’éducation fondamentale et secondaire. Le manque de personnel qualifié, en dehors du champ religieux, pour mener les réformes nécessaires à l’expansion de l’action de l’État ouvrit la voie du recrutement à ceux qui ne faisaient pas partie des familles dirigeantes. Ainsi, certains jeunes furent-ils, exclusivement grâce à leurs diplômes, placés à des postes de direction qui leur auraient été interdits dans toute autre situation (Miceli, 1981). Pour la plupart, ces juristes sont entrés très jeunes dans le domaine de l’éducation, où ils ont acquis les aptitudes et les compétences nécessaires à la fonction et où ils se sont reconvertis en représentants ou promoteurs des nouveaux courants pédagogiques, en général importés des États-Unis et d’Europe (voir tableau en annexe).

8La trajectoire d’Anísio Teixeira, réformateur de l’enseignement dans la Bahia, et celle de Lourenço Filho, réformateur au Ceará, sont des exemples de ces deux voies de recrutement. Le premier, fils d’un propriétaire terrien et dirigeant politique de l’intérieur de l’état de Bahia, est devenu Inspecteur général de l’Enseignement en 1924, grâce à l’influence de son père, allié politique du gouverneur. Le deuxième, fils d’un petit entrepreneur dans le domaine culturel (petite librairie, typographie, journal, cinéma) de l’intérieur de l’état de São Paulo, devint professeur de l’École normale primaire de cet état ; il fut ensuite désigné, par le réformateur de l’enseignement de São Paulo, Sampaio Dória (en réponse à la demande faite par le gouvernement du Ceará) pour diriger la réforme de cet état, travail qu’il mène entre 1922 et 1923 (Miceli, 1981 ; Fávero & Britto, 2003).

9Une des particularités des réformes menées dans les années 20 était leur alignement sur les idées du mouvement de l’École nouvelle, qui diffusait une pédagogie centrée sur l’élève, à partir des œuvres d’auteurs comme Dewey et Claparède. Ce consensus minimum, même s’il n’a pas toujours produit des résultats concrets ni même très homogènes en termes de politiques publiques, permet de comprendre comment ces réformateurs ont su se présenter comme des représentants de tout un mouvement plus général de “modernisation de l’éducation” (Leme, 1984).

10Leurs liens avec l’Association brésilienne d’éducation (ABE), créée en 1924, a joué un rôle important. Les enquêtes et les débats qu’elle a promu et divulgué dans les conférences nationales d’éducation, en 1927, 1928 et 1929, contribuèrent à donner corps à l’idée que l’éducation était un domaine de spécialistes. Cette conception était en outre accréditée par les nombreuses controverses internes entre les membres, qui représentaient autant d’opportunités d’augmenter encore la visibilité de ceux et celles qui pouvaient y présenter des arguments basés sur des recherches, des théories et des pratiques parmi les plus avancées.

11Après la Révolution de 1930 –mouvement armé qui reconfigura le pouvoir entre les états (unités de la république fédérative brésilienne)–, le Président Vargas s’est engagé à créer les institutions nécessaires à la construction d’une “identité nationale”, par la formation des mentalités et des sentiments qui lui donnaient sa base. La question de l’éducation devient une question d’État, et la visibilité acquise par l’ABE lui permet de devenir l’un des interlocuteurs privilégiés du nouveau gouvernement.

12Installé le 3 novembre 1930, le gouvernement Vargas créa, dès le 14 du mois, un Ministère de l’Éducation et de la Santé. Il cherche alors des “savants” pour construire un projet pour l’éducation nationale, et c’est à Francisco Campos (le responsable, entre 1927 et 1928, de la réforme de l’enseignement de l’État de Minas Gerais) qu’il confia le nouveau ministère. En 1931, Anísio Teixeira et Lourenço Filho, responsables respectivement des réformes des états de Bahia (1924) et de Ceará (1922), sont nommés comme auxiliaires directs du ministre. S’ils ne serviront pas longtemps à ces postes –le premier devient Directeur de l’Instruction publique du District Fédéral (Rio de Janeiro), en 1932, et le deuxième est invité à organiser et diriger l’Institut d’éducation–, ils occuperont à plusieurs reprises des fonctions leur donnant la possibilité d’influencer la construction institutionnelle du système national d’éducation (jusqu’en 1964, quand le coup d’État militaire les écarta). Pendant toute cette période, ils furent soutenus par le réseau formé autour de l’ABE.

13Le gouvernement prend aussi l’initiative de promouvoir des débats sur l’éducation, par l’intermédiaire de l’ABE, et il soutient la IV e Conférence nationale de l’éducation, en 1931. Il commande ensuite à l’association l’élaboration d’un avant-projet d’un Plan national d’éducation. Les discussions autour de ce plan justifient à leur tour le soutien du gouvernement à la V e Conférence nationale de l’éducation, tenue en 1932.

  • 6 Les techniciens furent admis par concours public en 1939 et 1947. Basés, selon Lourenço Filho (1964 (...)

14Ce scénario se répète à plusieurs reprises pendant les années 30, en dépit du fort clivage interne et de l’opposition acharnée de l’église catholique, qui refuse, parmi les idées avancées par le Plan, aussi bien la priorité accordée à l’État en matière d’offre scolaire et d’organisation de l’éducation nationale, que la laïcité de l’enseignement (Cury, 1986). À la suite du coup d’état qui instaura la dictature de l’Estado Novo, en 1937, Lourenço Filho est invité par le ministre de l’Éducation, Gustavo Capanema à organiser et diriger l’Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos, en 1938, où il créa la carrière de « technicien en éducation », auparavant inexistante au Brésil6 et la Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, en 1944.

15Les « lois organiques de l’enseignement », approuvées pendant les années 40 sous l’inspiration de ces juristes-éducateurs, ont rendu l’État seul responsable des directives en matière d’éducation. Elles ont aussi rendu obligatoire la scolarisation, ont unifié le langage de l’enseignement et ont défini la formation de base des professeurs. Désormais, l’école devient le lieu fondamental d’acquisition d’une culture commune, sur laquelle pouvait se développer un sentiment d’appartenance à la nation.

16Au début des années 50, après le retour de la démocratie, Anísio Teixeira, nommé à son tour directeur de l’Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos, devient le premier dirigeant de la Commission pour la formation du personnel de niveau supérieur (CAPES), responsable des programmes de formation en troisième cycle des professeurs de l’université. Il créa le Centre brésilien de recherche en éducation (Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais, CBPE), chargé de développer, à partir des sciences sociales, des études sur la “réalité nationale” qui pourraient guider la formulation des politiques sectorielles concernées.

17Lorsque, dans la production des politiques éducatives, les économistes se substitueront ainsi aux juristes-éducateurs, ce changement s’accompagnera d’une transformation de la manière même de penser l’éducation  : d’instrument de construction de la nation, elle devient un outil du développement économique. Cette transformation sera le résultat d’une combinaison entre la participation de leurs auteurs à une controverse dans le champ de pouvoirs national, et leur rencontre d’une offre théorique soutenue par l’UNESCO et la Fondation Ford sur la scène internationale.

  • 7 La planification basée sur le manpower approach soumet le développement des systèmes d’éducation au (...)
  • 8 Comme tous les économistes le reconnaissent, même si l’intuition du rapport entre l’éducation et la (...)

18Un élément central de ce processus fut en effet l’action concrète entamée par des économistes nord-américains et européens liés à ces deux institutions pour propager la notion de “planification de l’éducation” et l’appuyer sur des calculs des besoins de main-d’œuvre nécessaire pour le développement (connu dans certains cercles sous le nom de manpower approach)7. Ce processus a ouvert la voie à une notion de l’éducation basée sur la théorie du capital humain, produite dans le département d’économie de l’Université de Chicago8, dont les conceptions sont centrales pour la définition de politiques publiques.

19Dans le cas étudié ici, cette approche permettait de combiner une théorie du rapport entre l’éducation et la croissance économique à des dispositifs de gestion des systèmes d’enseignement. Mais au-delà, comme l’ont montré Dezalay et Garth (2002 ; 2006), il n’est pas possible de comprendre le succès de cette proposition théorique sans tenir compte, à la fois, des disputes internes à l’espace universitaire nord-américain, et du contexte de la guerre froide. Ces deux auteurs soutiennent notamment que des agences comme l’UNESCO, mais aussi la Banque Mondiale et le FMI, ont hébergé un nombre important d’économistes de l’Université de Chicago, qui, relativement mis à l’écart par l’administration Kennedy (dominée par des groupes dirigeants de la côte Est des États-Unis, diplômés des universités de l’Ivy League) voyaient là une nouvelle opportunité de participation politique. Le contexte de la guerre froide et, plus tard, la révolution cubaine, bouleversa quelque peu ces clivages. Il motiva la Fondation Ford et l’US-AID (USA Agency for International Development) à promouvoir en Amérique latine « la professionnalisation de l’économie » (Dezalay & Garth, 2002 : 186), en tant que stratégie de diffusion de théories économiques alternatives « aux approches plus structuralistes de la CEPAL » (ibid.). Identifiées jusqu’alors aux élites dirigeantes de la côte Est, ces agences mobilisent, néanmoins, aussi bien des théories monétaristes produites à Chicago que des théories plus proches du Keynesianisme pratiqué par l’administration Kennedy, même si chacune d’elles fut identifiée à des groupes opposés, engagés à l’époque dans une forte concurrence.

  • 9 Il faut souligner toutefois que l’Amérique latine n’a pas été la destination unique de ces spéciali (...)

20En ce qui concerne la diffusion des modèles de planification de l’éducation, les organes de l’UNESCO, la Fondation Ford et le Conseil de coopération technique de l’Alliance pour le progrès ont joué un rôle soutenu, en favorisant une intense circulation de spécialistes dans toute l’Amérique latine. Ce fut surtout le cas à partir de la IIe Rencontre des ministres de l’éducation, qui eut lieu à Lima, en 1956 (Mundy, 1999 ; Resnik, 2006) et qui fut suivie par tout un cycle de conférences internationales, séminaires régionaux et mises en place de plusieurs formations de planificateurs de l’éducation9.

21La création, en 1962, de l’International Institute for Educational Planning (IIEP), à l’initiative commune de la Fondation Ford et de l’UNESCO, consolidera ce processus d’exportation des outils de planification de l’éducation. Cet institut fut conçu et fondé par l’économiste formé à l’Université de Chicago, Philip Hall Coombs, auparavant directeur du programme d’éducation de la Fondation Ford et consultant en politiques éducatives des gouvernements de l’Inde et de la Turquie. Très rapidement, l’Institut articula les institutions de formation des planificateurs créées dans pratiquement tous les continents dans les années 50, et en créa de nouvelles là où elles n’étaient pas encore présentes.

  • 10 Heyneman (2003 : 317) montre que, entre 1962 et 1980, « tous les investissements en éducation appuy (...)

22Il faut tenir compte du fait que ces créations institutionnelles ont probablement été des réponses aux injonctions des agences de financement du développement. Ainsi, comme l’expliquait en 1965 René Maheu, directeur général de l’UNESCO, « les directeurs du (...) Fonds Spécial des Nations-Unies, de l’UNICEF, et de la Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement avaient indiqué, à plusieurs reprises, que les projets soumis en vue d’obtenir de l’aide financière internationale devraient être encadrés par des plans généraux de développement, à l’intérieur desquels le développement éducationnel devrait être l’objet d’une attention spéciale » (1965 : vii)10.

23Au Brésil, ces mouvements n’ont pas été ignorés par les juristes-éducateurs et leur entourage. Anísio Teixeira, l’un des plus éminents, fut, par exemple, fellow consultant de l’International Institute of Educational Planning, au début des années 60. D’ailleurs, comme en témoigne Almir Castro, directeur de la CAPES sous la Présidence d’Anísio Teixeira, entre 1954 et 1964, l’idée de formation de main-d’œuvre pour le développement « était à la mode, était dans l’air. Non seulement les économistes commençaient à exercer une influence, mais nous-mêmes considérions que, si on donnait notre contribution au développement, d’autres choses s’en suivraient inexorablement » (Ferreira & Moreira, 2003 : 34). Il ajoute que, « bien qu’il ne fût pas un homme de raisonnement statistique, mathématique, Anísio se préoccupait beaucoup de la formation de main-d’œuvre (...) pour faire face aux défis du développement » (ibid., 2003 : 35).

24Anísio Teixeira s’est alors posé, dans la Loi des directives de l’enseignement, approuvée en 1961, en défenseur de l’inclusion du lien « planification/distribution de ressources », ainsi que de la transformation de l’Institut national d’études pédagogiques, organe du Ministère de l’Éducation, en agence centrale de la planification éducative au Brésil. Comme il l’a affirmé : « Nous ne pouvons pas nous passer des plans. Il n’y a là aucun mystère. Il suffit d’agir avec cohérence, systématiquement, en prenant en compte les objectifs, les moyens, et les conséquences du choix de ces moyens » (Teixeira, 1962 : 150).

25Pourtant, la production des plans deviendra, dans la même décennie, une pratique sinon ésotérique, du moins d’appréhension difficile pour ceux qui ne disposent pas des outils et des compétences spécifiques requises. De par leur formation, les économistes brésiliens se trouvaient donc dans une meilleure position que les juristes pour intégrer dans leur arsenal de compétences techniques cette nouvelle approche de l’éducation et ce nouveau dispositif de gestion des systèmes d’enseignement. Certes, les arguments des juristes-éducateurs restaient très proches de ceux des économistes –tous envisageant la planification comme un préalable de l’action objective et rationnelle–, mais ces derniers disposaient d’une arme qui va se révéler fondamentale : la compétence statistique et économétrique, devenue la ligne de démarcation entre la planification “moderne”, entreprise par eux, et la planification “à l’ancienne” des juristes-éducateurs.

  • 11 C’est au sein de cet Institut que s’organisa le mouvement qui donna lieu au coup d’état de 1964 (Dr (...)
  • 12 Pour une analyse du parcours de cet important protagoniste des processus qui ont amené les économis (...)

26Le putsch de 1964 qui instaure le régime militaire accélère la recomposition des noyaux dirigeants. Un séminaire promu par l’Institut de recherches économiques et sociales (Instituto de Pesquisas Econômicas e Sociais, IPES)11, en 1968, à la PUC-Rio, en même temps qu’il marqua la nouvelle centralité de l’économie, révéla la mise à l’écart des juristes-éducateurs, qui ne purent participer à la définition de l’éducation brésilienne que le nouveau régime mettait en place. L’ancien ministre de la planification de la première présidence militaire, Roberto Campos, était chargé de développer le Thème IV, Éducation et Développement Social12 ; et, dans les débats transcrits, figurent en outre plusieurs interventions du futur ministre de l’économie, Mario Henrique Simonsen. Les échanges entre les deux économistes portent sur les « défauts du système d’enseignement ». Le principal serait, selon Roberto Campos, « la planification de l’éducation sur des bases démographiques » dont la solution serait, d’après lui, « la planification de marché » (IPES, 1968 : 73). Les annales du séminaire enregistrent la présence d’Anísio Teixeira parmi les assistants, mais non s’il y eut intervention de sa part au moment des discussions. Le séminaire fut intitulé « L’éducation qui nous convient » : paradoxalement, c’était le titre même d’un article publié par ce réformateur éminent, en 1953, dans la Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, dans lequel il analysait le déplacement des questions et du langage prioritaires pour penser le système éducatif.

b) Les économistes planificateurs, la question éducative et le développement

27Après le coup d’État de 1964, l’Institut national d’études pédagogiques (INEP) cessa de produire des données d’enquête pour la planification éducationnelle. Pour cette tâche, il est remplacé par le Bureau de recherches économiques appliquées (EPEA), crée en 1964 (organisme rattaché au ministère du plan, et qui est devenu un institut dès 1967). Une de ses divisions, le Centre national de ressources humaines (CNRH) fut créé au milieu des années 60, justement à cette fin. Sa direction fut confiée par Roberto Campos à un jeune ingénieur formé à l’École nationale d’ingénieurs, Arlindo Lopes Corrêa, membre agissant de l’IPES, devenu “expert” en économie de l’éducation sur le tas, dans le cabinet de conseil « Consultec » qui réunit, dans les années 50 et 60, les protagonistes du groupe d’ingénieurs en cours de reconversion vers l’économie, issus des familles aisées du Rio de Janeiro (Loureiro, 1998). Encore stagiaire, Arlindo Lopes Corrêa, au début des années soixante, développa pour le gouverneur de l’état, Carlos Lacerda, des projets dans le domaine éducatif. Il fut ensuite chargé d’écrire une monographie sur l’éducation et le développement, partie d’une commande de 14 monographies faite à la Consultec par l’ambassadeur des États-Unis, Lincoln Gordon.

  • 13 Entretien d’Arlindo Lopes Corrêa avec l’auteur (Campinas, avril 2008).

28En 1965, déjà cadre dans ce cabinet de conseil, il avoue avoir dû surmonter de forts sentiments “anti-État”, « assez répandu à la Consultec », pour accepter l’invitation de Roberto Campos à « organiser les études sur les questions sociales à l’Institut de recherches économiques appliquées » (qui, à l’époque, était encore un bureau de recherches)13.

  • 14 Entretien d’Arlindo Lopes Correia avec l’auteur (Campinas, avril 2008).

29Au moment de l’élaboration du « Diagnostic de l’éducation » qui servit de base à la section « Éducation et main-d’œuvre » du Plan Décennal de Développement, préparé au début du régime militaire, le processus de formation d’un groupe d’experts spécialisés dans l’éducation au sein du Centre avait commencé, d’une manière très pratique et opérationnelle, sous le patronage de Roberto Campos. L’équipe qui s’est occupée du diagnostic de l’éducation était composée par des jeunes de moins de trente ans : Arlindo Lopes Correia, coordinateur, Sergio Marinho Barbosa, ingénieur formé à l’Université catholique de Rio (PUC-Rio) et Ernesto Claro Camilo, issu de l’École nationale des Sciences statistiques de l’Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)14.

30Le processus de formation intellectuelle de l’équipe a continué tout au long de la décennie, appuyé par un « grand projet de coopération internationale, développé avec les ressources du Programme des Nations unies pour le Développement (PNUD), auquel ont participé toutes les agences des nations unies, UNESCO, OIT, FAO, OMS, et dont l’objectif était de placer des experts de ces organisations dans les divisions de planification de chaque ministère » (Ferreira & Moreira, 2003 : 110).

  • 15 Entretien d’Arlindo Lopes Correia avec l’auteur (Campinas, 2008).

31Le ministère de l’Éducation n’est pas sorti indemne de ce changement. Les experts du CNRH et les experts des agences transnationales ont pris en main la production des informations techniques et des données susceptibles de servir de fondements aux décisions pour le budget de l’éducation nationale, dont ils sont devenus les responsables de la préparation. Le sentiment général était « qu’il n’y avait [dans le domaine de la gestion de l’éducation] que des “humanistes” qui ne comprenaient rien aux chiffres »15, « qu’il n’y avait personne de compétent » dans le ministère, “personne”… d’autres, bien sûr, que les économistes (D’Araújo et alii, 2005 : 107).

  • 16 Comme le montre bien la discussion que Simonsen a présentée dans son livre Brasil 2001, publié en 1 (...)
  • 17 João Paulo dos Reis Velloso a été chargé de l’enseignement de « Planification » dans le premier mas (...)

32C’est dans ce contexte que la discussion sur le rapport entre l’éducation et le développement s’est développée au Brésil. Mario Henrique Simonsen –le « mathématicien humaniste », d’après la description qu’en donne Roberto Campos dans ses mémoires (2001)– fut l’un des principaux agents de ce processus16. À cet effet il a été aidé par les deux ministres du Plan de cette décennie : Roberto Campos et João Paulo dos Reis Velloso, tous les deux auteurs du même type d’analyse sur le rôle de l’éducation pour le développement économique adopté par le CNRH17.

33Ainsi, la question éducative, formulée dans les termes de la théorie du capital humain, servit d’instrument de compréhension des processus économiques, au moins pour certaines fractions des économistes dirigeants.

34Le débat sur la répartition du revenu national, au début des années 70, marqua le glissement de sens qui va permettre de lier la question éducative non seulement à la croissance économique, mais aussi au problème de la répartition des revenus, cadre dans lequel elle est, encore aujourd’hui, considérée comme objet de politique publique.

35La question centrale qui a initié cette évolution théorique fut la révélation, à partir de l’étude des données du recensement de 1970, de l’augmentation de la concentration des revenus pendant la décennie antérieure. Dans le contexte de l’époque, cette découverte avait de fortes implications politiques, parce qu’elle pouvait être –et l’a été, en fait– prise comme une sorte d’évaluation de la politique économique adoptée pendant les premiers dix ans du régime militaire. En effet, pour combattre l’inflation, les économistes choisis par les militaires avaient conçu une politique de blocage salarial et d’accroissement du turn over, qui a fortement infléchi la proportion profits/salaires.

36Au delà et en dépit du fort retentissement médiatique du débat, ce sont, comme l’a bien noté José Sérgio Leite Lopes (1973), les règles jusqu’alors inédites de légitimation académique qui ont imposé, d’une part, la polarisation du débat entre deux économistes titulaires de Ph.D. d’universités nord-américaines dominantes, Albert Fishlow et Carlos Langoni, et d’autre part, la structuration de l’argumentaire, marquée par des démonstrations de dextérité dans la manipulation des derniers « modèles économétriques » (ibid. : 291).

c) La répartition des revenus et l’éducation

37Au centre de la « controverse de la répartition des revenus » (c’est ainsi que le débat est connu aujourd’hui dans les manuels d’économie), on trouve donc Albert Fishlow, de nationalité américaine, qui avait reçu son Ph.D. à Harvard et était, à l’époque, professeur du département d’Économie de l’Université de Californie-Berkeley, et Carlos Geraldo Langoni qui, de son côté, avait reçu son Ph.D. à l’Université de Chicago et était, à l’époque, professeur de l’École supérieure d’économie de la Fondation Getúlio Vargas de Rio (EPGE-FGV).

  • 18 Fishlow, 1965.
  • 19 Expatrié russe réfugié en Autriche, Alexander Gerschenkron est arrivé aux États-Unis au milieu de l (...)

38Albert Fishlow, l’auteur du premier article qui fit état de l’augmentation de la concentration des revenus, avait soutenu une thèse en histoire économique des États-Unis18, sous la direction d’Alexander Gerschenkron19. Il était au Brésil dans le cadre d’une mission dirigée par Howard Ellis et soutenue par le programme de coopération technique de l’Alliance pour le progrès. Un de ses premiers travaux sur le Brésil analysait les résultats du recensement de 1960. Au moment du durcissement du régime militaire, à la fin de 1968, Fishlow décida de mettre fin à l’accord de coopération entre l’Université de Berkeley et l’IPEA (D’Araújo et alii, 2005). Il a néanmoins séjourné plusieurs fois au Brésil, dans les années suivantes, en tant que chercheur indépendant. Au cours d’un de ces séjours, il obtint l’autorisation d’exploiter certaines données du recensement de 1970. Il en tira un article comparant les données de 1960 et celles de 1970.

39Dans cet article, Fishlow montre que la diminution sensible des revenus des travailleurs brésiliens pendant les années soixante –preuve de la perte subie par les couches les plus démunies– était le résultat de deux mécanismes complémentaires : d’un côté, la politique explicite de compression des salaires, dont la formule d’ajustement avait été créée par Mario Henrique Simonsen et qui fut introduite par le Plan d’Action Économique du Gouvernement (PAEG), lancé en 1964 ; de l’autre côté, l’interdiction légale faite aux syndicats de promouvoir des mouvements de grève ou, même, de contester juridiquement les barèmes fixés pour ajuster les salaires, érodés par l’inflation. Ces deux dispositifs juridiques de politique économique avaient empêché l’ajustement des salaires à la hausse aussi bien de l’inflation que des taux de productivité de la période. Par conséquent, il y avait eu une chute importante de la valeur du salaire minimum qui impliquait, à son tour, une redistribution des revenus des salaires vers les profits dans le secteur urbain du marché du travail. Ces conclusions mettaient en question la politique économique des militaires, leur principale source de légitimation.

40Les conclusions de l’auteur furent présentées dans les termes suivants : « The increased inequality (...) measures the failure of the conventional monetary and fiscal instruments applied during the Castelo Branco administration. In a larger sense, however, the result was accurately indicative of priorities : destruction of the urban proletariat as a political threat, and reestablishment of an economic order geared to private capital accumulation » (Fishlow, 1972 : 400).

  • 20 Il est intéressant de noter que les positions de McNamara sur l’augmentation de la concentration de (...)

41L’article fut présenté à la réunion annuelle de l’American Economic Association, au mois de décembre 1971, dans une séance présidée par Hollis Chenery qui, à l’époque, était Conseiller économique du président de la Banque Mondiale, Robert McNamara. Peu après sa présentation, Fishlow fut invité au siège de la Banque, où il a discuté ses données. En avril suivant, au moment de la 3e Réunion de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (UNCTAD), à Santiago, Robert McNamara critiqua la distribution des revenus au Brésil sur la base des études de Fishlow20. Les échos de la critique arrivent au Brésil par la presse, qui publie aussi un résumé de l’article (Jornal do Brasil, 23/04/1972). Le mois suivant, l’article fut publié dans l’American Review of Economics.

42Au mois de juin de 1972, les résultats d’une étude commandée par le ministre, Delfim Neto, à Carlos Geraldo Langoni pour analyser les résultats du recensement, furent annoncés par le ministère de l’économie.

  • 21 Ces conclusions furent publiées au Brésil (Langoni, 1972) et en Europe (Langoni, 1977).

43Langoni affirmait que la concentration des revenus était l’effet d’un double mouvement : l’accélération de la croissance économique dans un pays de revenu per capita relativement bas, et la transformation de la structure économique qui, d’agraire, devenait industrielle. En conséquence, les revenus avaient migré vers les espaces les plus productifs de l’économie, mais ceux-ci avaient tendance à diminuer avec le ralentissement des taux de croissance. Selon ce raisonnement, l’augmentation des taux d’inégalité des revenus serait un effet temporaire de la croissance économique de cette étape du développement industriel brésilien. En outre, l’auteur ajoutait que l’élévation des salaires des travailleurs qualifiés était le résultat de l’accélération de la vitesse de la demande pour ce type de travailleur (compte tenu des changements technologiques), à laquelle ne pouvait répondre l’offre de travailleurs disponibles (compte tenu des difficultés du système d’enseignement national à former cette main-d’œuvre). Ainsi, la croissance des revenus serait le résultat temporaire d’un déséquilibre dans le marché du travail, qui mènerait à un mécanisme auto-correcteur lorsque l’offre de travail plus qualifié augmenterait21.

44Un des étudiants de Fishlow avait examiné les arguments relatifs au rôle de l’éducation dans la concentration des revenus en notant qu’au Brésil, « les revenus des familles sont un déterminant significatif de la fréquentation scolaire [et non son opposé] » (Lerner, 1970, cité par Fishlow, 1972 : 398). Il affirmait que le système d’enseignement brésilien était en lui-même un mécanisme qui maintiendrait la structure sociale en réservant aux familles les plus riches et, surtout, les plus scolarisées, l’accès aux diplômes les plus prestigieux.

  • 22 Le CENDEC, sous la direction de Og Leme (ancien élève de Milton Friedman) a envoyé plusieurs économ (...)
  • 23 Il faut tenir en compte du fait que Schultz avait coordonné une étude sur l’assistance technique en (...)
  • 24 Il s’agit ici d’éminents professionnels de l’économie, très connus dans les cercles académiques et (...)

45La circulation d’individus et la diffusion de théories soutenues, l’une et l’autre, par les agences internationales au moment de la guerre froide avaient permis à Langoni d’obtenir son Ph.D. en économie, à l’Université de Chicago, dans le cadre d’un programme de formation développé par le Centre de formation pour le développement économique et social (CENDEC) de l’IPEA, avec le soutien de la Fondation Ford et de l’US-AID22. À Chicago, Langoni avait préparé sa thèse, A Study in Economic Growth, sous la direction de Larry Sjaastad, un spécialiste de la théorie du capital humain (Sjaastad, 1962). À la différence de Gerschenkron, Sjaastad avait des liens plus proches avec l’Amérique latine, surtout avec le Chili et l’Argentine, où il avait dirigé, au début des années 60, à l’Université de Mendonza, le premier programme de formation en économie conçu dans le cadre de l’Alliance pour le progrès23. L’intérêt des membres du département d’économie de l’Université de Chicago en Amérique latine, au long des années 50 et 60, peut être attribué à deux enjeux stratégiques. D’un côté, comme le montre Valdés (1995), il s’agissait d’une lutte pour attirer, contre la suprématie de Harvard, de jeunes talents en formation doctorale. Dans ce cadre, le recrutement de jeunes étudiants d’Amérique latine apparaissait comme une alternative intéressante. D’un autre côté, il s’agissait d’une lutte contre l’approche structuraliste de l’économie de la CEPAL, comme l’indique explicitement une lettre écrite à l’occasion de sa retraite son ancien collègue à Chicago, Robert Mundell (lui-même keynésien) : « You have made an impact on economists and friends in all the continents. But first and perhaps mostly in Latin America where ‘‘the Chicago boys’’ became known for their evangelical spread of the wisdom of free markets, laissez-faire and economic stability. The ‘‘Chicago boys’’ were sometimes associated with Milton Friedman. However, I once heard our friend Al Harberger complain : ‘‘The Chicago boys are my boys !’’ He was right ! But without Larry Sjaastad, who was, at the beginning at least, Al’s lieutenant, Chicago’s impact on Latin America would have been much less » (cité par Clements & Tcha, 2004 : 67). La lettre d’Allan Meltzer, écrite à la même occasion, le souligne également : « Your efforts remain visible, and will remain visible, as Latin American countries move haltingly towards more liberal, pro-growth policies. It was a long struggle to break with the Prebisch tradition. You can be proud that your contributions had a major impact on making that transition possible » (ibid., 2004 : 64)24.

46Avec la diffusion du texte de Langoni, le cercle de la controverse s’est élargi de la participation de nombreux économistes professionnels, qui ont publié des articles dans les principaux périodiques académiques de l’époque (Tolipan & Tinelli, 1973). Cette controverse n’aura pas seulement marqué, dans le paysage politique et intellectuel, le clivage entre les économistes structuralistes et les autres : elle contribua à implanter les principes du rapport entre éducation et répartition des revenus forgés par la théorie du capital humain. Pour l’objet de cet article, il est important de noter que, à l’inverse de ce qui s’est passé dans plusieurs pays de l’Europe et, naturellement, aux États-Unis, tout cela n’a cependant pas suffit à légitimer la constitution d’un champ “économie de l’éducation”, ni dans les départements d’économie, plus alignés sur l’Université de Chicago ou sur le régime militaire, ni moins encore dans les départements d’éducation (Paiva, 2001).

Remarques finales

47La question éducative, telle qu’elle est reprise par les économistes au milieu des années 90, est investie par le problème des « inégalités des revenus », toujours expliquée par la théorie du capital humain, mais elle intègre à l’analyse la dimension politique de la distribution inégale de l’éducation scolaire parmi les différents groupes sociaux (Ferreira, 2000).

48Les économistes de cette nouvelle génération, formés pour la plupart, comme dans la génération précédente, dans des universités cotées des États-Unis et quelques fois d’Angleterre, participent à un réseau international de décideurs des politiques publiques. Ils sont intéressés à agir en tant qu’experts dans les luttes pour la définition et l’actualisation des compétences d’État et des dispositifs de gouvernement (une partie des questions qui s’imposent à eux tient aussi à l’historicité du champ de cette discipline). Dans ce cadre, et pour cette nouvelle génération, l’éducation scolaire devient un objet légitime de politiques publiques, dans la définition desquelles elle est partie prenante, voire dominante.

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Annexe

Origine sociale, formation et carrière des réformateurs des systèmes éducatifs des états fédérés (années 20)

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Notes

1 Voir les classiques de l’interprétation du Brésil : Freyre, 1933 ; Holanda, 1936 ; Prado Jr., 1942.

2 Loi 5692 de 1971.

3 Cet article fut produit dans le cadre d’une recherche collective financée par la Fapesp, Circulação internacional e formação dos quadros dirigentes brasileiros coordonnée par Letícia Canêdo. La recherche qui est à l’origine de ce travail s’appuie sur des sources diverses : documents officiels des gouvernements et des agences internationales, correspondances, mémoires et entretiens publiés, outre l’abondante littérature analytique qui concerne la période, les individus et les institutions focalisés.

4 Entre 1920, date de la première reforme, à São Paulo, et 1927, année où débutèrent les réformes dans le Minas Gerais, le District Fédéral (Rio de Janeiro) et le Paraná, huit réformes ont lieu dans les réseaux d’écoles des états.

5 Les analystes indiquent que ces réformes se sont en effet traduites par une augmentation importante du nombre d’inscriptions dans les écoles de l’État : au Ceará, de l’ordre de 65 % ; à Bahia, de 44 % ; à São Paulo, de 16 % (Nagle, 1974) et à Minas Gerais, de 39 % (Peixoto, 1983).

6 Les techniciens furent admis par concours public en 1939 et 1947. Basés, selon Lourenço Filho (1964 : 3), sur des « critères objectifs », ces concours ont recruté de jeunes issus des milieux plus modestes, des instituteurs (comme Paschoal Lemme) ou diplômés en Pédagogie (João Roberto Moreira) qui formeront une nouvelle génération de spécialistes, chargés des travaux de recherches minutieux, que leurs aînés, les juristes, se chargeaient de divulguer, surtout sur les pages de la Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos.

7 La planification basée sur le manpower approach soumet le développement des systèmes d’éducation au seul objectif de produire les aptitudes (skills) nécessaires à l’économie. Le dispositif central de la planification comprend les calculs qui doivent permettre de prévoir la quantité de main-d’œuvre et les coûts de sa formation que réclamera le fonctionnement futur de l’économie (Alper et al., 1967).

8 Comme tous les économistes le reconnaissent, même si l’intuition du rapport entre l’éducation et la production des richesses peut être retracée jusqu’à des auteurs classiques comme Adam Smith, David Ricardo et Alfred Marshall, l’idée de quantifier la contribution de l’éducation à la croissance économique ne fut concrètement explorée que dans les années 1950, par les travaux de Theodore Schultz et Gary Becker, qui ont pensé l’éducation comme un facteur indépendant dans la production. L’éducation sera prise alors comme partie du « facteur résiduel », c’est-à-dire la partie de la production des richesses qui ne peut pas être expliquée par la terre, le travail et le capital (Sweetland, 1996).

9 Il faut souligner toutefois que l’Amérique latine n’a pas été la destination unique de ces spécialistes et de ces théories. Comme le montre Mundy (1999) et surtout Resnik (2006), l’UNESCO soutint de nombreuses initiatives de coopération technique dans le domaine de l’éducation dans tous les continents.

10 Heyneman (2003 : 317) montre que, entre 1962 et 1980, « tous les investissements en éducation appuyés par la Banque [Mondiale] demandaient des justifications en termes de demande de main-d’œuvre. Pour cela, tous les investissements de la Banque focalisaient les techniques d’analyse de la [demande] de main-d’œuvre ».

11 C’est au sein de cet Institut que s’organisa le mouvement qui donna lieu au coup d’état de 1964 (Dreifuss, 1981).

12 Pour une analyse du parcours de cet important protagoniste des processus qui ont amené les économistes au positions dominantes dans le champ de pouvoir brésilien, voir Loureiro (2006).

13 Entretien d’Arlindo Lopes Corrêa avec l’auteur (Campinas, avril 2008).

14 Entretien d’Arlindo Lopes Correia avec l’auteur (Campinas, avril 2008).

15 Entretien d’Arlindo Lopes Correia avec l’auteur (Campinas, 2008).

16 Comme le montre bien la discussion que Simonsen a présentée dans son livre Brasil 2001, publié en 1969.

17 João Paulo dos Reis Velloso a été chargé de l’enseignement de « Planification » dans le premier master en éducation au Brésil, organisé par la PUC-Rio, en 1965, dans le cadre d’un accord entre cette université et le ministère de l’Éducation (Candau, 2006). À propos des positions de Roberto Campos sur la question, voir, parmi d’autres, Campos, 1969.

18 Fishlow, 1965.

19 Expatrié russe réfugié en Autriche, Alexander Gerschenkron est arrivé aux États-Unis au milieu de la guerre. Historien économique, il est l’auteur de deux œuvres encore aujourd’hui considérées comme des références importantes dans ce domaine : Bread and Democracy in Germany, publié en 1943 à Berkeley (University of California Press) et, surtout, Economic Backwardness in Historical Perspective : a Book of Essays, publié à Cambridge, MA (Harvard University Press) en 1962. Dans ce travail, il démontre le « rôle positif du retard économique relatif » (Fishlow, 2003) pour le développement postérieur de certains pays, ce qui est aujourd’hui connu comme l’« hypothèse Gerschenkron ». Sa première position académique en Amérique fut à Berkeley, où il eut des contacts avec Albert Hirschman et fut assistant de Howard Ellis. En 1944, il est devenu économiste au Federal Reserve Board et, en 1948, professeur d’histoire économique à Harvard. Il est connu aussi par un travail de 1951 sur la vitesse de la croissance de l’économie soviétique, dans lequel il montrait que les techniques statistiques employées par les soviétiques ne décrivaient pas avec précision la réalité de l’économie du pays (Dawidoff, 2002). Cette analyse, connue sous le nom de « l’effet Gerschenkron », eut des implications politiques évidentes, dans la mesure où elle a permis de contester l’image d’efficacité de la politique économique soviétique.

20 Il est intéressant de noter que les positions de McNamara sur l’augmentation de la concentration des revenus au Brésil peuvent être reliées à son adhésion à la « war on poverty » lancée par Lyndon B. Johnson au début des années 60. À cette époque pourtant, comme le soulignent des analystes proches de la Banque Mondial, « la distribution des revenus et les inégalités sociales, [vues] plutôt comme des causes que des conséquences de la croissance économique, n’étaient tout simplement pas dans l’agenda [de la Banque Mondiale] (le travail connu de Hollis Chenery et ses collègues Redistribution with Growth [de 1974] voyait les changements dans les inégalités comme des conséquences de la croissance. [...] Les questions de redistribution étaient vues comme problématiques en termes non seulement politiques, mais économiques, vu que la redistribution par des mesures populistes pouvait menacer l’équilibre fiscal et faire diminuer la croissance) » (Birdsall & Londono, 1997 : 3).

21 Ces conclusions furent publiées au Brésil (Langoni, 1972) et en Europe (Langoni, 1977).

22 Le CENDEC, sous la direction de Og Leme (ancien élève de Milton Friedman) a envoyé plusieurs économistes aux États-Unis pour leurs doctorats. Parmi les plus connus, on trouve, outre Langoni, devenu président de la Banque centrale entre 1980 et 1983, Cláudio Haddad et José Julio Senna (également devenus directeurs de la banque centrale) et Ricardo Varsano (devenu cadre à l’IPEA).

23 Il faut tenir en compte du fait que Schultz avait coordonné une étude sur l’assistance technique en Amérique latine pour la National Planning Association, avec des ressources de la Fondation Ford. Cette étude l’a amené à faire plusieurs voyages sur le sous-continent (Johnson, 1999).

24 Il s’agit ici d’éminents professionnels de l’économie, très connus dans les cercles académiques et du gouvernement nord-américain : R. Mundell est professeur à Columbia, fut consultant de plusieurs agences du gouvernement nord-américain et du FMI, de la Banque Mondiale, de plusieurs gouvernements d’Amérique latine, etc. Il a reçu le Prix Nobel en Économie en 1999. A. Meltzer, de son côté, fut membre du Council of Economic Advisers de Reagan, et fut nommé, en 1998, par le Congrès nord-américain pour diriger la commission chargée d’étudier le rôle et la performance du FMI et de la Banque Mondiale.

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Pour citer cet article

Référence papier

Ana Maria F. Almeida, « Le langage autorisé pour penser le système éducatif », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs, Hors-série n° 2 | 2009, 117-137.

Référence électronique

Ana Maria F. Almeida, « Le langage autorisé pour penser le système éducatif », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs [En ligne], Hors-série n° 2 | 2009, mis en ligne le 01 juin 2012, consulté le 20 novembre 2017. URL : http://cres.revues.org/705

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Auteur

Ana Maria F. Almeida

Professeur à l’Université de Campinas, Faculté d’éducation, UNICAMP, aalmeida@unicamp.br

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